II SA/Rz 741/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 marca 2025 r. nr SKO.405.ŚR.381.77.2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych – skargę oddala – Przedmiotem skargi J. P. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, SKO lub Organ odwoławczy) z 25 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że 5 sierpnia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego na rzecz małoletnich dzieci: D. K., K. K., D. K. i G. K. na okres zasiłkowy 2024/2025. Syn Skarżącej – K. K. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 22 lutego 2023 r. nr [...] ważnym do 18 maja 2027 r. Organ ustalił, że rodzina skarżącej składa się z 6 osób tj. Skarżącej, jej czwórki dzieci oraz męża K. P., który na skutek zawarcia związku małżeńskiego ze Skarżącą w kwietniu 2024r. stał się członkiem jej rodziny od tej daty. Decyzją z 23 grudnia 2024 r. nr [...], Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) odmówił przyznania Skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2024/2025 trwający od 1 listopada 2024 r. do 31 października 2025 r. z powodu przekroczenia ustawowej kwoty uprawniającej do pobierania świadczeń. SKO decyzją z 11 lutego 2025 r. nr [...], uchyliło powyższe rozstrzygnięcie Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym prowadzonym postępowaniu organ I instancji działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej: u.ś.r.), przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych przyjął skład rodziny Skarżącej z dnia złożenia wniosku, a zatem uwzględnił męża Skarżącej jako członka tej rodziny oraz uwzględnił jego dochód, jako dochód uzyskany po roku bazowym 2023, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit. b oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r. W toku postępowania ustalono, że dochód uzyskany przez męża wnioskodawczyni w maju 2024 r. wyniósł 3 914,73 zł miesięcznie, natomiast dochód pozostałych członków rodziny za rok 2023, skorygowany o utracone źródła przychodu – pozwolił na ustalenie łącznego dochodu rodziny na poziomie 6 259,09 zł miesięcznie, co daje kwotę 1 043,18 zł na osobę w rodzinie. Kwota ta przekracza obowiązujące w okresie zasiłkowym 2024/2025 kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. tj. 674,00 zł na osobę lub 764,00 zł w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ dokonał również analizy możliwości zastosowania tzw. zasady "złotówka za złotówkę", określonej w art. 5 ust. 3a i 3b u.ś.r. jednak po przeliczeniu kwoty przekroczenia (1.675,09 zł) względem maksymalnej łącznej miesięcznej wartości potencjalnych świadczeń rodzinnych (934,48 zł) stwierdził, że nadwyżka przekracza wartość przysługujących świadczeń, co skutkuje brakiem możliwości ich przyznania. Organ I instancji podkreślił, że Obowiązkiem zaś organu jest zastosowanie obowiązujących kryteriów dochodowych oraz mechanizmu ustalania uzyskanego dochodu w sposób literalny, odstąpienie zaś wymagałoby wyraźnej podstawy prawnej, której w niniejszej sprawie brak, gdyż w toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych okoliczności, które pozwalałyby na zastosowanie wyjątków przewidzianych w ustawie, które mogłyby skutkować inną kwalifikacją sytuacji dochodowej. W konsekwencji, biorąc pod uwagę aktualny skład rodziny Skarżącej, wysokość dochodu uzyskanego przez wszystkich członków rodziny w tym także K. P. Organ I instancji, działając na podstawie art. 5 ust. 3b w zw. z art. 24 u.ś.r., odmówił przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2024/2025. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, wskazując na wadliwość przyjętego sposobu ustalenia dochodu jej rodziny, na skutek przedwczesnego przyjęcia do tych wyliczeń, dochodu uzyskanego przez męża Skarżącej, który stał się członkiem jej rodziny dopiero w kwietniu 2004 r. podczas gdy rokiem bazowym dla ustalenia dochodu rodziny Skarżącej jest zgodnie z powołanymi przepisami rok 2023, w którym mąż Skarżącej nie był jeszcze członkiem jej rodziny. W ocenie Skarżącej dochód jej męża powinien zostać wzięty pod uwagę dopiero przy badaniu dochodów rodziny uzyskanych za 2024 r. Przywołaną na wstępie decyzją z 25 marca 2025 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji stwierdzając, że przyjęty przez ten organ sposób wyliczenia dochodu rodziny Skarżącej był prawidłowy. Powołując się na przepisy art. 3 pkt 2a, art. 5 ust. 1 i ust. 4b u.ś.r. organ podkreślił, że dochód rodziny ustala się, co do zasady, na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W przypadku jednak uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód rodziny ustala się z uwzględnieniem kwoty dochodu osiągniętej przez tego członka rodziny, za miesiąc następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Ponieważ w sprawie ustalono, że w roku 2023, poprzedzającym okres zasiłkowy 2024/2025 K. P. nie był członkiem rodziny Skarżącej, a stał się członkiem rodziny Skarżącej po zawarciu związku małżeńskiego w kwietniu 2024 r. Organ uwzględnił jego dochody uzyskane po tej dacie, jako dochód rodziny Skarżącej na dzień składania wniosku oraz rozpoznania odwołania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się, iż do dochodu rodziny za rok 2023 nie należy doliczać dochodu jej męża, który został członkiem rodziny Skarżącej dopiero w dniu zawarcia małżeństwa 27 kwietnia 2024 r. Ustalenie składu rodziny następuje według stanu faktycznego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dlatego dochód osoby niebędącej w tym czasie członkiem rodziny nie powinien być wliczany. Podkreślił jednak, że zmiana składu osobowego rodziny po tym okresie — czyli zawarcie małżeństwa i tym samym powiększenie rodziny o nowego członka, powoduje konieczność uwzględnienia jego dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w bieżącym okresie zasiłkowym, na co wskazują orzeczenia sądów administracyjnych oraz przepisy art. 5 ust. 4b u.ś.r. Kolegium zwróciło uwagę na wynikający z art. 25 ust. 1 u.ś.r. obowiązek niezwłocznego powiadamiania organu o zmianach w składzie rodziny lub dochodach, mających istotny wpływ na prawo do świadczeń oraz ich wysokość oraz podkreśliły, że w przedmiotowej sprawie zmiana składu rodziny, poprzez rozwód i zawarcie nowego małżeństwa w 2024 r., skutkuje koniecznością uwzględnienia tych zmian w ocenie sytuacji dochodowej rodziny, w tym także koniecznością uwzględnienia nowego dochodu rodziny Skarżącej. Analiza dochodów rodziny Skarżącej wykazała, że miesięczny dochód na osobę wynosi 1 043,18 zł, co przekracza ustawowy próg dochodowy 764,00 zł uprawniający do zasiłku rodzinnego w przypadku występowania niepełnosprawnego dziecka. Wobec powyższego Organ II instancji uznał, iż decyzja Organu I instancji o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2024/2025 została podjęta prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie: - art. 3 pkt 2a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że na potrzeby ustalania prawa do świadczeń rodzinnych mąż skarżącej jest członkiem rodziny a jego dochód dochodem członka rodziny w sytuacji, gdy w roku stanowiącym podstawę wyliczeń (2023), nie był on jeszcze mężem Skarżącej; - art. 3 pkt 24 u.ś.r. w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zmiana składu osobowego rodziny stanowi zdarzenie skutkujące uzyskaniem dochodu podczas gdy zmiana składu osobowego nie została w w/w przepisie wymieniona jako takie zdarzenie, a co istotne - wymienione w przepisie zdarzenia stanowią enumeratywny katalog, który nie może być rozszerzany; - art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez zrównanie pojęcia składu rodziny i jego zmiany z pojęciami uzyskania dochodu przez członka/ członków rodziny - art. 7 K.p.a., 75 K.p.a., 77 K.p.a., 80 K.p.a., 84 K.p.a poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy tj. oparcie rozstrzygnięcia na niepełnej analizie obowiązujących przepisów, niedostateczne wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, rozstrzygnięcie niezgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą; - błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, będący skutkiem naruszenia przepisów postępowania oraz skutkiem braku wszechstronnego rozważenia sprawy oraz pełnego przeprowadzenia dowodów i brak kompleksowej analizy sprawy, który jest niezbędny dla merytorycznego jej rozpoznania sprawy tj. ustalenie, że w skład rodziny Skarżącej, od którego zależy ustalenie liczby członków a następnie dochodu na członka rodziny wchodzi również K. P., podczas gdy dochody jego nie powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Organu I instancji. W odpowiedzi na SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, bez związania się przy tym zarzutami podniesionymi w skardze, wnioskami strony ani powołaną przez nią podstawą prawną. Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 25 marca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji z 23 grudnia 2024 r., o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2024/2025. Decyzje te zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne w niniejszej sprawie są ustalenia faktyczne dotyczące składu rodziny Skarżącej oraz jej sytuacji dochodowej. Sporny w sprawie jest sposób wyliczania dochodu rodziny Skarżącej, w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2004 /2005. 5 sierpnia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia rodzinnego na czworo dzieci na okres zasiłkowy 2024/2025 podając, że w kwietniu 2024 r. zawarła związek małżeński z K. P., który w tym momencie stał się członkiem jej rodziny. W związku z powyższym problem prawny sprowadza się do pytania, czy do dochodu rodziny, od którego zależy prawo do świadczenia, należało wliczyć dochód K. P., mimo że w roku bazowym 2023 nie był członkiem rodziny Skarżącej. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tym przedmiocie było prawidłowe. Pojęcie dochodu rodziny oraz dochodu członka rodziny zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. Dochód członka rodziny ustala się na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, natomiast dochód rodziny stanowi sumę dochodów wszystkich jej członków. Definicja "rodziny" zawarta w art. 3 pkt 16 u.ś.r. obejmuje małżonków, rodziców dzieci, opiekunów faktycznych oraz dzieci pozostające na ich utrzymaniu. Z zestawienia tych regulacji wynika, że ustawodawca nadaje decydujące znaczenie statusowi prawnemu poszczególnych osób, a nie ich sytuacji faktycznej czy rzeczywistemu wkładowi w utrzymanie rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonych progów (674 zł, a w przypadku dziecka z orzeczoną niepełnosprawnością 764 zł). W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego stosuje się mechanizm "złotówka za złotówkę" przewidziany w art. 5 ust. 3a–3b u.ś.r. Z kolei myśl art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w dniu składania wniosku Skarżąca pozostawała w związku małżeńskim, a w skład rodziny wynoszącej sześć osób wchodził również K. P.. Dochód K. P. uzyskany w maja 2024r. – tj. po roku bazowym 2023 wyniósł 3 914,73 zł miesięcznie, natomiast dochody pozostałych członków rodziny w roku 2023, po korekcie o utracone źródła przychodu, pozwoliły ustalić łączny dochód rodziny na poziomie 6 259,09 zł miesięcznie, co daje 1 043,18 zł na osobę. Wartość ta wyraźnie przekracza ustawowe kryterium dochodowe, także w odniesieniu do dziecka z orzeczoną niepełnosprawnością. Skarżąca w skardze zarzuciła, że dochód K. P. nie powinien być uwzględniany, gdyż w roku bazowym 2023 nie był jeszcze członkiem rodziny. Wskazała przy tym, że zwiększenie ilości członków rodziny nie stanowi zdarzenia skutkującego powstaniem dochodu i nie powinno wpływać na jego obliczenie. Ponadto podniosła zarzut braku wszechstronności postępowania dowodowego oraz błędu w ustaleniach faktycznych sprawy tj. zarzut naruszenia przepisów art. 7, 75, 77 §1, 80, 84 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Niewątpliwie bowiem zawarcie związku małżeńskiego przez Skarżącą w kwietniu 2024 r. skutkowało zwiększeniem ilości członków rodziny Skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Na skutek powiększania rodziny, dochód uzyskany przez członków tej rodziny uległ zwiększeniu, w sposób mający wpływ na przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych. Dochód uzyskiwany przez męża Skarżącej po dacie zawarcia związku małżeńskiego stanowi dochód rodziny Skarżącej na dzień składania wniosku, co jest zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r. Zauważyć bowiem należy, że dochód uzyskiwany przez męża Skarżącej nie jest dochodem jednorazowym, ale dochodem uzyskiwanym cyklicznie również w okresie ewentualnej wypłaty zawnioskowanego przez Skarżącą świadczenia. Spełniona została zatem zarówno przesłanka nowego dochodu członka rodziny wynikająca z art. 5 ust 4b u.ś.r. jak i przesłanka dalszego uzyskiwania tego dochodu w okresie świadczeniowym. W tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne. W wyrokach: I OSK 895/09 z 4 marca 2010 r., I OSK 2352/21 z 21 listopada 2023 r., I OSK 405/23 z 14 stycznia 2025 r., NSA podkreślił, że zmiana składu rodziny po roku bazowym ma istotne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, a organy są obowiązane uwzględnić dochody nowego członka rodziny od momentu jego wejścia do rodziny do dnia złożenia wniosku. Przywołane przez Skarżącą twierdzenie, że zwiększenie ilości członków rodziny nie jest zdarzeniem powodującym powstanie dochodu, zaprzecza racjonalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. przewidującego w sposób wyraźny możliwość doliczenia do dochodów rodziny również dochodów uzyskanych przez poszczególnych członków rodziny po roku bazowym, tak aby pomoc społeczna była kierowana do osób, których bieżąca sytuacja finansowa wskazuje na spełnienie przesłanek ustawowych, przyznania wnioskowanych świadczeń. Niewątpliwie bowiem dochody rodziny zwiększyły się w 2018 r. na skutek zawarcia przez Skarżącą związku małżeńskiego. Wprawdzie zmiana składu osobowego rodziny nie została wymieniona w art. 3 pkt 24 u.ś.r. jako zdarzenie powodujące uzyskanie dochodu, jednakże wobec tożsamych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. (por.: wyrok WSA w Kielcach z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 17/11, wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 758/13, wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/G1 187/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 228/16). Celem pomocy społecznej jest bowiem dążenie do wspierania osób w trudnej, bieżącej sytuacji materialnej przy jednoczesnym unikaniu kierowania świadczeń rodzinnych do rodzin, które uprzednio osiągały niskie dochody, lecz ich sytuacja uległa poprawie ( por. wyrok NSA z 23 września 2020r. I OSK 562/20) Tym samym w ocenie Sądu, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, dochód męża Skarżącej mógł zostać uwzględniony w dochodzie rodziny dopiero po zawarciu związku małżeńskiego, co nastąpiło już po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny. Działanie organu jest zatem zgodne z art. 5 pkt 4b u.ś.r. Odnosząc się do zarzutu braku wszechstronnego zbadania sprawy, Sąd stwierdza, że organy zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, umożliwiając składanie wyjaśnień oraz uzupełnianie dokumentacji. Dokonały analizy dochodów rodziny w sposób kompleksowy, zastosowały kryteria ustawowe oraz mechanizm "złotówka za złotówkę", uwzględniając przy tym zarówno dzieci, jak i dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością. W efekcie ustaliły prawidłowo, że dochód rodziny przekracza ustawowy próg, skutkując odmową przyznania świadczeń. Sąd dodatkowo zauważa, że mechanizm "złotówka za złotówkę" służy realizacji celu ustawowego, którym jest zapewnienie wsparcia rodzinom faktycznie potrzebującym, przy jednoczesnym zachowaniu granicy dochodowej gwarantującej racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach analogicznych wielokrotnie podkreślało, że uwzględnianie dochodów faktycznie uzyskanych po roku bazowym jest zgodne z celem ustawy i pozwala uniknąć sytuacji, w której rodziny o znacznym dochodzie uzyskałyby świadczenia, na które nie mają ustawowego prawa (por. wyroki WSA w Szczecinie II SA/Sz 353/13, WSA w Poznaniu IV SA/Po 594/18, WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 228/16). Analizując przepisy materialne w powiązaniu z orzecznictwem, Sąd podkreśla, że organy działały zgodnie z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, który polega na zapewnieniu wsparcia rodzinom rzeczywiście uprawnionym, przy jednoczesnym respektowaniu limitów dochodowych, mających charakter realny i obiektywny. W konsekwencji, dokonując analizy stanu faktycznego, przepisów prawa materialnego oraz orzecznictwa, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy, przy pełnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Organy prawidłowo ustaliły skład rodziny, uwzględniły dochody członków rodziny, zastosowały kryteria dochodowe wynikające z art. 5 u.ś.r. oraz mechanizm "złotówka za złotówkę", a także zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym, co wyczerpuje wymogi wynikające z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, a zarzuty w niej podniesione nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa ani w praktyce orzeczniczej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.