II SA/Rz 783/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi I. C. NZOZ "[...]" na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie we wznowionym postępowaniu -skargę oddala- II SA/Rz 783/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania I. C. NZOZ "[...]" Niepubliczny Zakład Stomatologiczny w R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB [...]) z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], uchylającą w wyniku wznowienia postępowania decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie Niepublicznego Zakładu Stomatologicznego na działkach nr 32, 33/1, 33/2 przy ul. Z. w R. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.) oraz art. art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej również w skrócie "ustawa"). Opisany wyżej Niepubliczny Zakład Stomatologiczny został zrealizowany w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] orzekające o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla I. C. NZOZ "[...]". Pozwolenie na użytkowanie tego obiektu zostało udzielone decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W wyniku sądowej kontroli ww. decyzja Wojewody [...] została ostatecznie uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r. II SA/Rz 975/10. W jego następstwie Wojewoda raz jeszcze rozpoznał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. i decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. i jednocześnie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej powyżej inwestycji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. również była poddana kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Rz 699/11 oddalił skargę na nią złożoną przez A. Ł., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. II OSK 983/12 NSA oddalił jej skargę kasacyjną. W tym czasie zostało wznowione postępowanie dotyczące pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a następnie zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie przed NSA w zakresie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Po jego podjęciu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] września 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie Niepublicznego Zakładu Stomatologicznego przy ul. Z. w R. i jednocześnie odmówił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Zdaniem organu pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie istnieje związek przyczynowy, bowiem wydanie tej drugiej nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej z nich. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem wyeliminowanie tej ostatniej obliguje organ do uchylenia decyzji własnej uprawniającej do użytkowania obiektu. Od decyzji tej odwołała się I. C., kwestionując zaistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i brak wynikającego z tego przepisu związku pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona i taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, PINB [...] prawidłowo wyjaśnił związek przyczynowy pomiędzy decyzją udzielająca pozwolenia na budowę zakładu stomatologicznego, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., gdyż od dnia doręczenia stronie decyzji nie upłynęło pięć lat. Organ odwoławczy naprowadził, że rozpatrzenie sprawy co do istoty po wznowieniu postępowania musi uwzględniać stan jaki powstał w związku z istnieniem przesłanki wznowieniowej. Wobec powyższego należało ponownie rozpatrzyć wniosek I. C. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu uwzględniając, że nie istnieje decyzja zezwalająca na jego budowę. Tym samym inwestor nie jest w stanie przedłożyć z wnioskiem innych dokumentów wymaganych art. 57 ustawy Prawo budowlane, takich jak np. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, co z kolei uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. C. NZOZ "[...]", wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59a ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie pozwolenia na użytkowanie oraz orzeczenie o odmowie udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek takiej odmowy oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania związanych z nienależytym zgromadzenie materiału dowodowego, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz nieustosunkowaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącej organ nadzoru prowadząc postępowanie ograniczył się wyłącznie do kwestii podstawy wznowienia i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tym samym błędnie przyjął, że uchylenie pozwolenia na budowę jest podstawą wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja pozwolenia na użytkowanie jest zależna od pozwolenia na budowę jedynie w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Wykonanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę i w okresie jego ważności uprawnia inwestora do wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem skarżącej pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie zachodzi zatem związek uprawniający do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor nie ma obowiązku przedkładać pozwolenia na budowę, bowiem takiego dokumentu nie przewiduje zarówno art. 57 ustawy Prawo budowlane, ani orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją związaną co oznacza, że organ ma obowiązek udzielić pozwolenia chyba, że wystąpią wymienione w art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59a przesłanki odmowy. Takie zaś okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, która obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność zaskarżonej decyzji gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Poddając zaskarżoną decyzję takiej kontroli, Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i uchybień, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wznowionym na skutek zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, która została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Uzasadniając zaistnienie tej przesłanki organy nadzoru budowlanego wskazały na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., który w postępowaniu instancyjnym uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie w całości. W obrocie prawnym brak jest zatem decyzji o pozwoleniu na budowę, która w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane determinuje wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym na regułę zawartą w art. 55 tej ustawy, z której wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na jego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu stanowisko organów, prowadzące do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jest trafne. Należy podkreślić, że postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, mającym na celu sprawdzenie czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10.06.2011 r., II OSK 492/11, LEX Nr 1083654). Ścisły związek decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie, ich wzajemna relacja i umiejscowienie w procesie inwestycyjnym wskazują, że wyeliminowanie decyzji kończącej wcześniejszy etap tego procesu powoduje również konieczność weryfikacji decyzji zapadłej jako zwieńczenie procesu budowlanego. Sytuacja wygląda zresztą podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Eliminacja z obrotu pierwszej z nich powoduje konieczność wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd zwraca również uwagę, że w spornej między stronami w niniejszej sprawie kwestii wypowiedział się wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10, LEX Nr 1420317, stwierdzając, że "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania pozwalającą na uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", a Sąd pogląd ten podziela. Istotą wznowionego postępowania, w którym, tak jak w niniejszej sprawie, zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Postępowanie to prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2008 r., IV SA/Wa 1641/08, LEX Nr 529558, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2010 r., VII SA/Wa 1649/10, LEX Nr 760030). Brak decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Niepublicznego Zakładu Stomatologicznego przy ul. Z. w R. powoduje, na co słusznie zwraca uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niemożliwe jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 57 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie takie w obrocie nie istnieje. Z kolei brak spełnienia tych wymogów skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wynikającą z art. 59 ust. 5 ww. ustawy. Odnosząc się do argumentacji skargi należy też stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie łamie zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., bowiem zasada ta doznaje wyjątku, wyraźnie w ww. przepisie sformułowanego, dozwalającego na uchylenie takich decyzji m. in. we wznowionym postępowaniu. Podnoszona przez skarżącą, a wywodzona z klauzuli państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony praw nabytych również nie ma absolutnego charakteru, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie od niej odstępstw możliwe jest tylko w sytuacjach szczególnych, a do takich niewątpliwie należą tryby nadzwyczajne określone w k.p.a. – w tym instytucja wznowienia postępowania. Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z błędnie wskazanym numerem działki, na jakiej zlokalizowany jest budynek stracił na aktualności wobec sprostowania oczywistej omyłki w tym zakresie przez WINB, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Analiza akt sprawy i przebiegu postępowania nie wskazuje na naruszenie art. 9 k.p.a., a skarżąca nie wykazała konkretnie brak jakich informacji ze strony organu i w jaki sposób wpłynął na ustalenie jej praw i obowiązków. Nota bene skarżąca stwierdziła, że do naruszenia art. 9 k.p.a. "w żaden sposób Sąd się nie ustosunkował", co należy uznać za przejęzyczenie w sytuacji, gdy Sąd miał możliwość wypowiedzenia się co do zarzutów skargi dopiero w niniejszym wyroku. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Kryterium legalności stosowane podczas kontroli uniemożliwiło natomiast Sądowi uwzględnienie skargi z innych, pozaprawnych przyczyn, choć ze zrozumieniem należy odnieść się do sytuacji skarżącej spowodowanej okolicznościami sprawy i konsekwencjami uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.