II SA/Rz 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 26 czerwca 2008 r. nr 121/2008 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Przemyśl I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części "nie są właścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego na terenie Gminy Miejskiej Przemyśl lub w innej miejscowości, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. Rada Miejska w Przemyślu w dniu 26 czerwca 2008 r. podjęła uchwałę nr 121/2008 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Przemyśl. Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266, ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na § 6 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonej części uchwały Rzecznik zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 2 ustawy oraz art. 7, 32 i 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że w rozdziale 2 pt. "Podmiotowy zakres najmu" uchwały został zamieszczony kwestionowany § 6 ust. 1 pkt 1, który precyzuje kryteria, które winni spełniać wnioskodawcy ubiegający się o najem lokalu z zasobów Gminy Miejskiej Przemyśl. Podał, że w świetle tego postanowienia uchwały koniecznym warunkiem wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy jest, aby osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową nie była właścicielem lokalu lub budynku mieszkaniowego na terenie gminy lub w innej miejscowości, a w przypadku małżonków, aby żadnemu z nich nie przysługiwał tytuł prawny do innego lokalu. Wyjaśnił, że podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów mieszkaniowych gminy są: zamieszkanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokości dochodu – od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria. Omawiany § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały przesądza odmowę wynajęcia lokalu osobom spełniającym warunki zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, jeżeli przysługuje im prawo własności lokalu lub budynku mieszalnego, a w przypadku małżonków, także wtedy, jeśli choćby jednemu z nich przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. W ocenie Rzecznika uzależnienie możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który to lokal nie jest lokalem socjalnym, od braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, jest niedopuszczalne. Tylko bowiem w przypadku lokalu socjalnego ustawowym kryterium uzyskania prawa najmu jest brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego mógłby być zamieszczony w uchwale jedynie w stosunku do osób ubiegających się o wynajem lokali socjalnych, a nie każdego lokum wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponieważ jednak odnosi się on do wszystkich kategorii lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Przemyśl, zaskarżony przepis w zakresie, w jakim przewiduje taki wymóg, jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Nadto Rzecznik zwrócił uwagę, że samodzielne wprowadzanie innych kryteriów niż dochodowe i związane z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi prowadzące w praktyce do wyłączenia określonych grup mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową należy rozpatrywać w kategorii dyskryminacji mieszkańców gminy, co stanowi naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Przemyskiego reprezentowana przez Prezydenta Miasta Przemyśla stwierdziła, że uwzględnia skargę w całości. W uzasadnieniu organ uznał wskazane w skardze zarzuty za zasadne. Zwrócił uwagę, że złożenie przez Rzecznika skargi poprzedzone zostało także wcześniejszym wystąpieniem wzywającym Radę do podjęcia stosownych działań prawnych w celu wyeliminowania z obowiązujących przepisów gminnych kwestionowanych regulacji, przy czym wystąpienie to skierowane zostało do Prezydenta Miasta Przemyśla w czasie trwania w Urzędzie Miejskim w Przemyślu kontroli Najwyższej Izby Kontroli w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej w Przemyślu w latach 2009-2011. W wyniku kontroli NIK wskazano na konieczność uzupełnienia przyjętych przez Radę zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy o regulacje w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków. Dla potrzeb realizacji zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności podjęto działania zmierzające do przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Przemyśl. Rada w dniu 28 lutego 2013 podjęła uchwałę nr 39/2013 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2013-2017. W następnej kolejności przystąpiono do opracowania nowej uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazano, że przedstawienie projektu uchwały pod obrady Rady planowane jest w IV kwartale bieżącego roku, zaś podjęte zarówno przez Prezydenta jak i Radę działania w trybie autokontroli zmierzają do zmiany kwestionowanych zapisów uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie P.p.s.a.) Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 P.p.s.a. Kompetencja Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej R.P.O.) do wniesienia skargi wywodzi się z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 z późn. zm.), który stanowi, iż po zbadaniu sprawy Rzecznik może (...) wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem skargi R.P.O. jest § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 121/08 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 26 czerwca 2008 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2008 r., Nr 59, poz. 1525 z późn. zm. w Dz.Urz.W.P. z 2009 r., Nr 58, poz. 1434, podjętej - jak z niej wynika – na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (ustawa) w sprawie mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Przemyśl. Kwestionowany przepis znalazł się w Rozdziale 2 pt. "Podmiotowy zakres najmu" i określa część wymogów stawianych podmiotom, którym wynajmuje się lokale z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wynajmuje się osobom pełnoletnim z zastrzeżeniem wyjątków określonych w tej uchwale, które spełniają łącznie podane niżej warunki: 1) nie są właścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego na terenie Gminy Miejskiej Przemyśl lub w innej miejscowości, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu i zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu lub niespełniającym wymogów pomieszczenia przeznaczonego na pobyt stały ludzi. W niniejszej sprawie bezsporny jest zarówno stan faktyczny jak i oczywistość istotnego naruszenia prawa przez kwestionowane zapisy uchwały, o czym świadczy odpowiedź na skargę i wcześniejsze już działania podjęte przez organy Miasta Przemyśla. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym, iż zaskarżona uchwała nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków. Jak wskazano wyżej podstawę prawną zaskarżonej w części Uchwały stanowił m. in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę, stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z ust. 3 tego przepisu natomiast wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonej Uchwały winna być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do podjęcia uchwały w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. W art. 21 ust. 3 ustawy określono, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się, co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., I OSK 1126/11). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (zob. m.in. uzasadnienia wyroków: NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r, sygn. akt IV SA/Po 102/12 i inne). W omawianym § 6 ust. 1 pkt 1Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustaliła wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu w przypadku ubiegania się o lokal mieszkalny. W tej kwestii zauważyć trzeba, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lokalowej. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść art. 23 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne. Przypomnienia wymaga, że m.in. w art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do lokalu z tego zasobu, zatem za działanie pozaprawne o charakterze istotnym należy uznać wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Sąd, ale przecież i sama Rada, podziela zarzuty stawiane zaskarżonej przez R.P.O. części uchwały, która w sposób sprzeczny z prawem, tj. wyżej przytoczonymi przepisami ustawy, ale też przede wszystkim z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ustanowiła warunek, który miał decydować o możliwości zawarcia umowy najmu każdego lokalu mieszkalnego będącego w zasobach gminy przez pewną kategorię osób, co do zasady spełniających ustawowe kryteria. Takie naruszenia w powiązaniu z art. 91 ust. 1 u.s.g. obligowały Sąd do orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w części § 6 ust. 1 pkt 1 opisanej w wyroku. Pozostałe warunki sformułowane w kwestionowanej części aktu były zgodne z prawem. Dodać tylko należy, że "uwzględnienie skargi przez organ wyrażone w odpowiedzi na skargę i działania skierowane na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych postanowień ani też okoliczności podane przez pełnomocnika do protokołu rozprawy, nie niweczyły potrzeby i konieczności wydania wyroku stwierdzającego nieważność części kwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała w czasie do jej wyeliminowania mogła (w niniejszej sprawie dalej mogłaby) wywołać określone skutki w postaci odrzucenia potencjalnego najemcy, który posiada tytuł prawny do innego lokalu przez organ decydujący o najmie lokalu będącego w zasobach mieszkaniowych gminy, mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek do uwzględnienie jago sytuacji dochodowej i majątkowej. Należy także wspomnieć, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności uchwały (w tym wypadku części) – jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku Sąd wydał w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. w celu zapobieżenia potencjalnej możliwości wykorzystania przez organy gminy zapisów uchwały, co do których Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności.