II SA/Rz 939/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2023 r. nr SKO.4160/2/2023 w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 9 marca 2023 r. nr SKO.4160/2/2023 uchylające postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent") z 14 grudnia 2022 r. nr AR-P.6724.10.9.2022.MP wydane w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 19 maja 2022 r. Zastępca Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego związanego z podziałem nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [....], jako działki ewidencyjne nr: [...] obr. [...], położone pomiędzy rzeką [...] a ul. [...] w [...], zgodnie z mapami wstępnego projektu podziału nieruchomości załączonymi do przedmiotowego wniosku. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zaopiniował pozytywnie proponowany wstępny projekt podziału działek oznaczonych nr: [...] położonych w obr. [...] w oparciu o art. 93 ust. 1 u.g.n., jako zgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w [....]. Po rozpoznaniu zażalenia P. K. (dalej: "Skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium zobowiązało Prezydenta do uwzględnienia uwag zawartych w postanowieniu SKO, w szczególności dotyczące dokonania uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo sporządzony wstępny projekt podziału oraz do dokonania ponownej analizy projektowanego podziału w odniesieniu do zasad podziału. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy należy uzupełnić o naniesione na mapę projektowanego podziału ustaleń graficznych planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 14 grudnia 2022 r. nr AR-P.6724.10.9.2022.MP zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków m. [...] , jako działka ewidencyjna nr: – [...] o pow. 0,0030 ha położona w obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0022 ha i [...] o pow. 0,0008 ha, – [...] o pow. 0,0072 ha położona w obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0051 ha i [...] o pow. 0,0021 ha, – [...] o pow. 0,0675 ha położona w obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0116 ha, [...] o pow. 0,0082 ha i [...] o pow. 0,0477 ha, – [...] o pow. 0,0105 ha położona w obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0056 ha i [...] o pow. 0,0049 ha, – [...] o pow. 0,0226 ha położona w obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0038 ha, [...] o pow. 0,0089 ha i [...] o pow. 0,0099 ha zgodnie z mapami wstępnego projektu stanowiącymi załącznik do niniejszego postanowienia w oparciu o art. 93 ust. 1 u.g.n., jako zgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w [..... W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego poz. [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Od powyższego postanowienia P. K. złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu Skarżący podniósł m.in., że Prezydent powinien mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, pomimo braku zgody Skarżącego będącego ich właścicielem, w istotnym stopniu ingeruje w jego prawo własności (art. 140 k.c.). Ingerencja taka powinna być poprzedzona niebudzącą wątpliwości analizą powszechnie obowiązujących przepisów prawa i ustaleniami stanu faktycznego. Po rozpoznaniu złożonego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 9 marca 2023 r. nr SKO.4160/2/2023 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie geodezyjnego podziału nieruchomości wskazanych w zaskarżonym postanowieniu zostało wszczęte z urzędu, o czym Organ I instancji zawiadomił strony postępowania. W ocenie SKO okoliczność wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu ma istotne znaczenie z punktu widzenia procedury podziałowej. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony. Kolegium wskazało, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu to wydanie w jego ramach postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne. Podjęte zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie Prezydenta narusza art. 93 ust. 4 u.g.n., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego Organu nie uprawniał. Postanowienie to, jako wydane niezasadnie, podlega zatem uchyleniu. Jednakże powyższe nie może oznaczać uszczuplenia uprawnień procesowych Skarżącego, który posiada tytuł prawny do nieruchomości podlegających podziałowi, co oznacza, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wszelkie okoliczności, w tym również zgodność proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz twierdzenia i zarzuty Skarżącego, powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P. K., zaskarżając ww. postanowienie w całości. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia wyczerpujących czynności wyjaśniających, w szczególności: a) zaniechanie szczegółowej weryfikacji i oceny prawidłowości zajętego przez Organ I instancji stanowiska w zakresie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu i w efekcie pominięcie twierdzeń i zarzutów Skarżącego dotyczących braku zaistnienia przesłanek i podstaw wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu w związku z brakiem realizacji celu publicznego, jak również dotyczących braku zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego; b) bezkrytyczne ograniczenie się przy rozstrzyganiu sprawy do stwierdzenia, że wydanie przez Prezydenta Miasta [...] postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. opiniującego zgodność planowanego podziału z planem miejscowym było niedopuszczalne z uwagi na wszczęcie postępowania z urzędu i zaniechanie weryfikacji zasadności i dopuszczalności wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania podziałowego z urzędu, w sytuacji gdy określony ze względu na podstawę wszczęcia przedmiot postępowania determinował rozstrzygnięcie Organu odwoławczego; 2. art. 93 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. przewidujący wydanie przez właściwy organ opinii w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których podział nieruchomości następuje na wniosek (art. 97 ust. 1 u.g.n.), a zatem nie ma zastosowania w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu (art. 97 ust. 3 u.g.n.), w sytuacji gdy z treści art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika wprost, że zastosowanie tego przepisu zostało wyłączone jedynie w sprawach określonych w art. 95 u.g.n., a więc w przypadkach, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a zatem przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie w postępowaniu o podział nieruchomości (w tym również w przedmiotowej sprawie) bez względu na to czy postępowanie to zostało wszczęte na wniosek czy z urzędu, skoro ustawodawca sam takiego rozróżnienia (wyłączenia) nie wprowadził; i w konsekwencji naruszenie: 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przez Organ odwoławczy w niniejszej sprawie polegające na ograniczeniu się do uchylenia postanowienia Organu I instancji w całości i zaniechanie weryfikacji oraz merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie zaopiniowania (oceny przesłanek i podstaw) zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd w całości podzielił stanowisko Organu II instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do treści rozstrzygnięcia Organu II instancji, którym Organ uchylił zaskarżone postanowienie w całości, stwierdzić należy, że choć nie wpisuje się ono w katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. k.p.a. to jednak nie jest z tego powodu wadliwe. Zgodnie z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 2a. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. § 2b. Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera pełen katalog kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu, wśród których nie wymienia "zwykłego" uchylenia decyzji organu I instancji. Dopuszczalność wydania takiego rodzaju rozstrzygnięcia można jednak wyprowadzić z obowiązku odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ( art. 144 k.p.a.). Zdaniem B. Adamiak np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 12.12.2012 r., II SA/Rz 838/12, LEX nr 1235547, WSA w Rzeszowie stwierdził, że użyte w art. 144 sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza dopasowanie art. 138 do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia. W sprawie, gdzie postanowienie organu pierwszej instancji orzekało o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4, uprawniało organ odwoławczy jedynie do jego uchylenia. Podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z 26.06.2013 r., II SA/Po 98/13, LEX nr 1340428, przyjmując, że odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dopuszcza w pewnych sytuacjach wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie pierwszej instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania w pierwszej instancji ( e. komentarz do art. 144 k.p.a. H. Knysiak – Sudyka). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że wobec braku podstaw do wypowiadania się o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu przez organ zatwierdzający ten podział uprawniało Organ II instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu stanowisko Organu co do braku potrzeb uzgodnienia. Zgodnie z art. 93 u.g.n. 4. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. 5. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Na podstawie z kolei art. 97 u.g.n.: 3. Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Rację ma Organ II instancji, że jako dominujący w orzecznictwie należy uznać pogląd, zgodnie z którym nie ma potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1433/18 (wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne również w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważyć przyjdzie, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowania projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., zatwierdzenie podziału (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 649/17, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17, 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 911/18, 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18). W ocenie Sądu, nie sposób doszukać się powodu dla odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84), wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Odmienny pogląd, oparty na przekonaniu, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu, jak i w sprawach prowadzonych na wniosek reprezentowany jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1611/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1115/17. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za pierwszym stanowiskiem. Bezzasadny jest przy tym zarzut, że postępowanie w sprawie było prowadzone na wniosek a nie z urzędu. Również w tym zakresie rację ma Organ, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Nie zmienia powyższego fakt, że z inicjatywą wszczęcia postępowania wystąpił Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem dla Miasta [...]. W odpowiedzi na te zarzuty Sąd zauważa, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta Miasta [...], zaś inicjatywa rozpoczęcia czynności procesowych pochodziła od kierownika jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta [...] wypowiedzianej dostatecznie jasno we wniosku o podział nieruchomości z dnia 9 lipca 2018 r. W treści wniosku wyjaśniono, że podział ma służyć realizacji zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w [...], w którym działki położone są na terenie oznaczonym w planie symbolami: ZP.1 pod zieleń urządzoną, KX/K.R.1 pod publiczne ciągi pieszo -rowerowe. Taki sposób działania publicznych jednostek organizacyjnych do jakich należy Biuro Gospodarki Mieniem Miasta jest legitymizowany treścią przepisu art. 97 ust. 6 u.g.n. Warto przypomnieć, że w myśl tej regulacji podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, na koszt osoby lub jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny. Mając to wszystko na uwadze Sad orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.