II SA/Rz 950/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Leżajsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 czerwca 2022 r. nr P-II.4131.2.157.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Leżajsk kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Gminy Leżajsk kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 12 maja 2022 r. Rada Gminy Leżajsk podjęła uchwałę nr 45/2022, w sprawie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Biedaczów i Gwizdów, uchwalonego uchwałą z 19 kwietnia 2007 r. Nr IX/46/2007. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 czerwca 2022 r. nr P-II.4131.2.157.2022 Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Organ" lub "Wojewoda"), stwierdził nieważność § 2 pkt 67 uchwały Rady Gminy Leżajsk z 12 maja 2022 r. Wojewoda podniósł, że Rada Gminy Leżajsk w § 2 pkt 67 uchwały dokonała zmiany § 17a ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały z 19 kwietnia 2007 r. nr IX/46/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Biedaczów i Gwizdów. Kwestionowanym zapisem dla części terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami RM, dopuszczono jako przeznaczenie uzupełniające, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Wojewody, uchwalona zmiana narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM) stanowią odrębne sposoby przeznaczenia terenu. Muszą spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p. i posiadać właściwe oznaczenia barwne, odpowiednie dla terenu ustalenia, a ponadto winny stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi osobne przeznaczenie terenu. Tym samym przeznaczenie uzupełniające pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu pod zabudowę zagrodową. To zaś w konsekwencji oznacza, że kwestionowaną zmianą Rada Gminy Leżajsk istotnie naruszyła zasady sporządzania planu, co w świetle art. 28 u.p.z.p. obligowało do stwierdzenia nieważności części uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Leżajsk wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: 1. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1) i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy wymienione przepisy nie dają podstaw do twierdzenia o niedopuszczalności określenia przeznaczenia mieszanego, które umożliwia realizację na tym samym terenie zabudowy o różnych funkcjach; 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1) i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy stan faktyczny oraz obecne ukształtowanie / zagospodarowanie terenu poprzez zabudowę mieszkaniową obok zabudowy zagrodowej (np. na danej nieruchomości znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa bez funkcji zagrodowej) pozwala na uznanie, że oznaczenie funkcji uzupełniającej pozwoli na jej kontynuację (chociaż jest to tylko fakultatywne), natomiast w przeciwnym wypadku wyznaczone w planie dla całej wsi mogłoby stworzyć konflikty społeczne i utrudnienia dla mieszkańców żyjących w już wykształconej zabudowie na terenie Gminy; 3. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt ) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy na terenie objętym planem zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, natomiast ingerencja przez organ nadzoru byłaby nazbyt rygorystyczna, tym bardziej, że na obszarze tereny zagospodarowane zostały w funkcję mieszkaniową; 4. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z przepisami prawa oraz powoduje wzajemne wykluczenie się z zabudową zagrodową, podczas gdy całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości Obszaru Gminy Leżajsk jest praktycznie niemożliwe, gdyż mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne obok zabudowy mieszkaniowej (co ma odzwierciedlenie w załączniku do uchwały) i nie stwarza żadnej kolizji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako zasadna, została przez WSA uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 P.p.s.a. Na jego mocy, WSA uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt. Skarga Gminy Leżajsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; zwana dalej u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g. Stwierdzić też należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni (data wpływu uchwały Rady Gminy Leżajsk do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie dnia 18 maja 2022 r.), co pozwoliło skorzystać temu Organowi z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast Rada Gminy Leżajsk podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego tj. uchwałę Rady Gminy Leżajsk z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 67/2022. Dodać należy, iż skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym w przepisach P.p.s.a. Zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność § 2 pkt 67 uchwały Rady Gminy Leżajsk z dnia 12 maja 2022 r. nr 45/2022, w sprawie uchwalenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Biedaczów i Gwizdów, uzasadniając to rozstrzygnięcie tym, że przytoczony przepis narusza istotnie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem przeznaczenie uzupełniające pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu pod zabudowę zagrodową. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest według Organ nadzoru odmiennym przeznaczeniem terenu niż zabudowa zagrodowa i nie może stanowić funkcji dopełniającej dla podstawowej funkcji zabudowy zagrodowej, jak to przyjęto w zakwestionowanych ustaleniach zmiany Planu. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić sposób w jaki prawodawca charakteryzuje w konstruowanych przepisach prawnych pojęcie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Ustawowa definicja zabudowy zagrodowej pojawiła się w dniu 1 stycznia 2022 r. w ustawie z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326). W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; zwane dalej rozporządzeniem), przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei zabudowa jednorodzinna to w myśl § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zestawienie przytoczonych wyżej pojęć prawnych, nasuwa jednoznaczny wniosek o wspólnym punkcie obu wskazanych rodzajów zabudowy. Otóż zarówno w zabudowie zagrodowej jak i jednorodzinnej będą występowały budynku mieszkalne, czyli obiekty umożliwiające całodobowy pobyt ludzi. Natomiast to co odróżnia względem siebie te pojęcia, to dominująca w przypadku zabudowy zagrodowej funkcja budynków mieszkaniowych wiązana z uprawą roli, hodowlą, ogrodnictwem lub gospodarką leśną. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie musi być podporządkowana prowadzeniu tego rodzaju działalności zarobkowej, a ponadto nie musi występować w terenie wraz niezbędnymi dla takiej aktywności obiektami gospodarczymi jak i inwentarskimi. Skarżąca Gmina trafnie dostrzega, że problem stosowania art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zmiany MPZP w sposób określony w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale Rady, tj. uzupełnienie zabudowy zagrodowej innym rodzajem zabudowy, stanowił przedmiot oceny sądów administracyjnych obu instancji. Otóż WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 948/20, LEX, odnoszącym się do analogicznej jak w niniejszej sprawie problematyki łączenia zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dokonując wykładni tej regulacji ustawowej oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stwierdził, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zdaniem Sądu zezwala na to § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Określone w rozporządzeniu przeznaczenia terenu jakie można stosować w planie winny uwzględniać uwarunkowania własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy, o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. NSA w wyroku z 17 marca 2022 r., o sygn. II OSK 818/21, LEX, oddalającym skargę kasacyjną od w.w orzeczenia WSA stwierdził zaś jednoznacznie : przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze nie zawierają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, w tym ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, konkretnie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podobnie jak zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Za wyrokiem NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11, powtórzono także, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. WSA orzekając na gruncie tej sprawy, powyższe tezy oraz ich argumentację uznaje za słuszną bo odpowiadającą prawu i intencji ustawodawcy, a w konsekwencji za własną. Przenosząc to stanowisko do realiów okoliczności rozpoznanej sprawy zważono na przekonujące stanowisko Rady Gminy wyeksponowane w odpowiedzi na skargę, które wyraźnie uwypukliło specyficzne dla terenu wiejskiego Gminy Leżajsk uwarunkowania społeczno – gospodarcze jednoznacznie przemawiające za wprowadzeniem rozwiązań planistycznych uzupełniających zabudowę zagrodową o zabudowę jednorodzinną. Nie zostało przed Sądem zaprzeczone, iż teren wsi Biedaczów oraz Gwizdów objęty zmianami planistycznymi Gminy Leżajsk, a generalnie też obszary Polski południowo – wschodniej, cechuje się specyficznym połączniem różnych rodzajów zabudowy w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. W rzeczywistości tych wsi współistnieją obok siebie oba te rodzaje zabudowy nieruchomości wzajemnie się uzupełniając i nie generując istotnych konfliktów społecznych, także natury architektoniczno – urbanistycznej. Wprowadzone zmiany do MPZP w istocie będą uelastyczniać przepisy planistyczne obowiązujące w obszarze obu tych wsi, utrwalając istniejący już krajobraz urbanistyczno – architektoniczny. Radni wyszli ze słusznego w tych okolicznościach założenia braku prawnej możliwości rozdzielenia zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjmując pożądaną w tych warunkach kontynuację istniejących funkcji zabudowy i zagospodarowania. Oczywiście należy zgodzić się z Wojewodą, że zarówno zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna nie są rodzajowo tymi samym sposobami zagospodarowania terenu nieruchomości, o czym świadczą przytoczone w odpowiedzi na skargę przepisy prawa. Jednak nie oznacza to, że w określonych warunkach prowadzenia polityki przestrzennej nie mogą one z sobą współgrać narażając mieszkańców na zbędne konflikty. Jeżeli od szeregu lat w granicach w/w jednostek istnieją obok siebie zabudowania typowe dla zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, to dopuszczenie uzupełniającej zabudowy jednorodzinnej w tym konkretnym przypadku nie powinno być oceniane jako postać istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W analizowanych okolicznościach warunki miejscowe, jakim przecież winni kierować się reprezentanci społeczności lokalnej potwierdzały dopuszczoną prawem sposobność łączenia niewykluczających się kierunków przeznaczenia terenu. Nie ma tu bowiem takiego przypadku, jaki podaje tytułem przykładu skarga Gminy, czyli sytuacja w której radni w terenie miejskim przewidują w sposób uzupełniający zabudowę zagrodową. O tym, że oba te rodzaje zabudowy mogą obok siebie współistnieć świadczą ich prawne definicje zawierające wspólny komponent w postaci występowania budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zdaniem Sądu, także powołane w odpowiedzi na skargę przepisy prawa, choć podkreślają różnice pomiędzy w/w przeznaczeniem nieruchomości, nie zawierają jednoznacznego zakazu ich łączenia na zasadach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i cyt. wyżej przepisach wykonawczych do tej ustawy. Reasumując, należało uznać za skargą, że istniejąca faktyczna specyfika terenu wiejskiego Gminy Leżajsk umożliwiała wprowadzenie na zasadzie uzupełnienia zabudowy zagrodowej komponentami zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej. W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z takimi różnicami, które wykluczałaby tego rodzaju sposób zagospodarowania jako bezwzględnie z sobą sprzeczny (kolidujący na płaszczyźnie społecznej, gospodarczej czy architektonicznej). Wypada też podkreślić, iż wykładnia przepisów u.p.z.p. nie powinna prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w obszarze zadania prowadzenia polityki przestrzennej, na jej terenie. To zaś powoduje, że wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorze nie spełnia kryterium legalnościowego kreowanego przepisami: art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego konieczne się stało uwzględnienie skargi Gminy na podstawie art. 148 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a., a także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Natomiast w pkt III sentencji wyroku orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy kwoty uiszczonego lecz nienależnego wpisu sądowego w kwocie 300 zł na podstawie art. 225 P.p.s.a. W myśl art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających czyli także wywołane skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, jest wolne od opłat sądowych.