II SA/Rz 954/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010 r, nr [...]; II. zwraca skarżącemu K. P. kwotę 510 zł /słownie: pięćset dziesięć złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Rz 954/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] o odmowie umorzenia kwoty 17.000 zł wraz z odsetkami w wysokości 2.621,70 zł, tytułem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W jej podstawie prawnej powołano 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że umową z dnia 5 maja 2009 r. Nr [...] K. P. przyznane zostały środki z Fundusz Pracy na podjecie działalności gospodarczej w wysokości 17.000 zł. Następnie w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylona została decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] przyznająca status bezrobotnego oraz – orzekając o istocie sprawy – odmówiono uznania K. P. za bezrobotnego (z przyczyny objęcia ubezpieczeniem rolniczym). W ocenie organów oznaczało to, że w świetle prawa w dniu zawarcia umowy o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej K. P. nie był osobą bezrobotną, a więc nie spełniał warunku uzyskania tych środków. W związku z tym Starosta Powiatu [...] wydał oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego 5.05.2009 r. przy zawarciu umowy o przyznanie środków z Funduszu Pracy i wezwał K. P. oraz jego poręczycieli do zwrotu należności wraz z odsetkami. Wskutek tych czynności K. P. złożył wniosek o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty, powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta Powiatu [...] odmówił umorzenia kwoty 17.000 zł wraz z odsetkami, motywując to sytuacją ekonomiczno -majątkową osób odpowiedzialnych za spłatę zobowiązania, która nie daje podstaw do zastosowania art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzja ta, na skutek odwołania K. P., została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyjaśnienia sytuacji majątkowej odwołującego. Po dodatkowym wyjaśnieniu sprawy Starosta Powiatu [...] ustalił, że rodzina K. P. utrzymuje się z renty inwalidzkiej (604,80 zł), zasiłku rodzinnego (64 zł) i dochodów z działalności gospodarczej (2.270,25 zł) oraz posiada działkę rolną, również przynoszącą dochody. Zainteresowany jest właścicielem samochodów Ford Transit (z 1993 r.) i Renault Master (z 1992 r.). Obciążenia związane z comiesięcznymi opłatami, w tym za leki, wynoszą łącznie ok. 690 zł. Problemem rodzinnym jest nadużywanie alkoholu przez B. P., żonę K.. Powiatowa Rada Zatrudnienia, wyrażając w dniu 17 grudnia 2009 r. opinię o umorzeniu podlegającej zwrotowi kwoty negatywnie zaopiniowała wniosek K. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] ponownie odmówił umorzenia kwoty 17.000 zł wraz z odsetkami, wskazując na uzupełniające postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że strona nie spełnia wymogów stawianych osobom uprawnionym do umorzenia podlegającej zwrotowi kwoty. W odwołaniu od tej decyzji K. P. zwrócił się o jej zmianę, podobnie jak poprzednio wskazując na trudną sytuację rodzinną, zarówno materialną, jak i zdrowotną. Naprowadził, że po chorobie nowotworowej, a następnie śmierci córki, jego żona załamała się i popadła w alkoholizm. Z uwagi na nasilającą się chorobę nie była w stanie samodzielnie prowadzić działalności gospodarczej, toteż będąc bezrobotnym pomógł żonie w prowadzeniu tej działalności, co w efekcie spowodowało konieczność zwrotu środków uzyskanych z Funduszu Pracy. Za otrzymane pieniądze zakupił samochód, spawarkę i inne sprzęty, które cały czas służą mu do prowadzenia działalności gospodarczej. Umorzenie podlegających zwrotowi środków pozwoli na dalsze prowadzenie tej działalności, dzięki której utrzymuje 3-osobową rodzinę. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując ją, powtórzył argumentację organu I instancji i podkreślił, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy decyzja w sprawie umorzenia wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Umorzenie stanowi wyjątek od zasady uiszczania przez dłużników własnych długów, wynikającej z art. 353 § 1 k.c. Wielkość majątku ruchomego, nieruchomego oraz osiąganych przez rodzinę odwołującego dochodów nie uzasadnia uwzględnienia żądania udzielenia ulgi. Zauważono wprawdzie, że rodzina nie podołałaby obciążeniu w całości, ale równocześnie nie występowała do Starosty o rozłożenie zaległości na raty, względnie – odroczenie terminu uiszczenia należności aż do zebrania pełnej sumy długu. K. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji. Zakwestionował konieczność zwrotu przyznanych środków, uznając, że w dacie ich przyznania był osoba bezrobotną i spełniał warunki ich uzyskania. Zarzucił naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez błędne ustalenie, że posiadanie mienia ruchomego w postaci samochodów mogło stanowić argument za dysponowaniem źródłami uiszczenia należności. Samochody są mu potrzebne do prowadzenia działalności gospodarczej i zapewnienia rodzinie źródeł utrzymania; nie może się ich wyzbywać. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., podniósł, że nie został powiadomiony przez Starostę o wszczęciu postępowania, przez co ucierpiało jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, nie był też zawiadomiony o zakończeniu postępowania, przez co uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów. Zarzucił ponadto, że nie mógł zapoznać się z rozstrzygnięciem organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji – opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia, którego również mu nie doręczono. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, WSA w Rzeszowie pierwotnie wniosek ten uwzględnił, jednakże po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego w tej kwestii postanowienia, Sąd I instancji postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Poddając zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt przyznania K. P. środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 17.000 zł – umową zawartą pomiędzy ww. a Starostą [...] oraz fakt wypowiedzenia tej umowy w następstwie uchylenia się Starosty od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Spowodowane ono zostało naruszeniem warunków przyznania środków przez beneficjenta pomocy, który w ocenie organu w dacie przyznania środków nie był osobą bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 46 ust. 3 tej ustawy, osoba, która otrzymała środki na podjęcie działalności gospodarczej jest obowiązana dokonać ich zwrotu wraz z odsetkami. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (....). Dla osób zobowiązanych do zwrotu świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy w art. 76 ust. 7 tej ustawy przewidziane zostały trojakiego rodzaju ulgi – odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty oraz umorzenie należności w całości lub w części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że instrumenty te mogą być stosowane, gdy istnieje obowiązek zwrotu, którego strona nie kwestionuje (Z. Góral (red.) Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, LEX, 2011, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6.03.2008 r., II SA/Ke 65/08, System Orzecznictwa LEX Nr 477213). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by skarżący K. P. kwestionował obowiązek zwrotu przyznanych środków w związku z rozwiązaniem umowy przez organ w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym. Uwag dotyczących zasadności zwrotu nie wnosił także w toczącym się przed organami postępowaniu o umorzenie kwoty 17.000 zł, a zgłosił je dopiero w skardze. Mając na względzie te okoliczności oraz fakt, że przy kontroli zaskarżonego aktu Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty dotyczące prawidłowości żądania przez organ zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu. Oznacza to, że Starosta Powiatu [...] mógł rozstrzygnąć wniosek skarżącego o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten wskazuje, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 , albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-4 przesłanek. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty, a granice uznania administracyjnego wyznaczają z jednej strony zawarte w tym przepisie cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a z drugiej strony reguły zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wśród tych reguł jedną z najważniejszych jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która obliguje organ do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu w objętej kontrolą sprawie zarówno Starosta, jak i Wojewoda uchybili regułom prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów. Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący K. P. za otrzymane z Funduszu Pracy pieniądze zakupił niezbędny sprzęt do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu i naprawy pojazdów samochodowych oraz autoholowania (autolaweta, automat spawalniczy) i działalność tę nadal prowadzi. Z osiąganych dochodów praktycznie sam utrzymuje 3-osobową rodzinę, bowiem żona, która choruje i pozostaje w stałym leczeniu, otrzymuje rentę w niewielkiej wysokości (na okoliczności te skarżący przedstawił liczne zaświadczenia lekarskie oraz inne dokumenty). Trudno zatem nie przyznać racji argumentom skarżącego, że odmowa umorzenia podlegającej zwrotowi kwoty spowoduje konieczność zbycia środków trwałych niezbędnych do prowadzenia działalności, a w konsekwencji zamknięcie tej działalności, będącej źródłem utrzymania całej rodziny. Ta z kolei sytuacja wyczerpuje wymienioną pkt 2 art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłankę możliwości umorzenia należności, jeżeli ich dochodzenie mogłoby pozbawić osobę, która otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Nie mają przy tym znaczenia argumenty organu wskazujące na możliwość zwrotu przedmiotowej kwoty przez poręczycieli. Dochodzenie roszczeń od poręczycieli z tytułu wypowiedzianej umowy jest kwestią związaną z realizacją tej umowy i ma charakter cywilnoprawny. W rozpatrywanej natomiast sprawie, która dotyczy umorzenia należności badaniu podlegają wyłącznie przesłanki wskazane w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Od czasu zmiany tego przepisu ustawą nowelizująca z dnia 28 lipca 2005 r.(Dz. U. Nr 164, poz. 1366), warunkiem umorzenia należności jest występowanie określonych w tym przepisie przesłanek wyłącznie u osoby, która otrzymała jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy cywilnoprawnej, brak jest natomiast podstaw do badania i oceny sytuacji majątkowej poręczycieli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.10.2007 r., III SA/Lu 320/07, LEX Nr 492290). Należy także dodać, że wydając decyzje w kwestii umorzenia nienależnie pobranego świadczenia – na podstawie art. 76 ust. 7 cyt. ustawy, starosta nie jest związany opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia, bowiem organ ten nie jest organem współdecydującym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.08.2009 r., IV SA/Wr 218/09, LEX Nr 553523). Z tego też względu, brak doręczenia tej opinii stronie, podobnie jak podnoszony w skardze brak powiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, w sytuacji, kiedy skarżący nie wykazał, że naruszenia te uniemożliwiły mu przedstawienie istotnych dla niego okoliczności, nie stanowią naruszenia o charakterze istotnym, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Taki charakter mają natomiast wykazane przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które doprowadziły w konsekwencji do błędnej interpretacji art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W obrocie prawnym pozostaje decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., ze wskazaniami dla organu I instancji do dokonania analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. W postępowaniu ponownym organ oceni wszechstronnie materiał dowodowy, kierując się przy tym zasadami wskazanymi w k.p.a., a także biorąc pod uwagę interes strony znajdujący oparcie w celach i zadaniach państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, a następnie wyda decyzje, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 239 pkt 1 b) P.p.s.a. w sprawie niniejszej jako dotyczącej uprawnień i należności przysługujących osobie bezrobotnej nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a skarżący uiścił wpis od skargi w kwocie 510 zł, wpis ten jako nienależny podlegał zwrotowi, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 225 P.p.s.a.