II SA/Rz 960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na propozycję zatrudnienia złożoną skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nr [...] przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi T.P. jest złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej , na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1948 ze zm.) propozycja nowych warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej określająca rodzaj, czas, miejsce, wynagrodzenie, zakres powierzonych czynności. Skarżący powołując się na art. 52 § 3 i 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wskazał, że składa skargę na wyżej wymienioną propozycję jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ewentualnie na decyzję administracyjną zarzucając jej nieważność, bezprawność, a także niekonstytucyjność. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że na podstawie powołanej ustawy możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, wniósł o uznanie, że w jego przypadku dopuszczalne było jedynie przedłożenie propozycji służby, zarzucając, że złożenie propozycji pracy spowodowało "ucywilnienie" stosunku służby. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał swoje niezadowolenie z zaproponowanych warunków zatrudnienia. Wskazał na specyfikę stosunku służbowego, a także na dotychczas uregulowane przesłanki zwolnienia ze służby bądź jego wygaśnięcia, jako jedyne dopuszczalne przypadki jego rozwiązania. Przedstawił również własną interpretację art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej . Jego zdaniem z treści tego przepisu wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Swoje stanowisko wywodzi również z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 tej ustawy. Końcowo powołał się na nienaganny okres swojej służby. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, gdyby zaś Sąd uznał, że jest to decyzja administracyjna( o zwolnieniu ze służby) o wyraźne podkreślenie tego w wyroku, gdyż może mieć to istotny wpływ na jego prawa lub obowiązki. Przed wniesieniem skargi Skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnia tym, że złożenie funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, wniosek o oddalenie - prawidłowo zastosowanymi przepisami. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżący wskazał, że właściwość sądu administracyjnego jest dodatkowo uzasadniona wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia stwierdzającego niewłaściwość tego sądu i przekazującego sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z właściwością. Z informacji uzyskanych przez Sąd z urzędu wynika, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero po stwierdzeniu, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych, możliwa jest merytoryczna ocena kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest pisemna propozycja określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej . Należało zatem dokonać analizy, czy można zakwalifikować ją jako decyzję (art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a.) lub jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność ta nie stanowi decyzji administracyjnej. Ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 Przepisy wprowadzające KAS), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych ( art. 276 ust. 1 ustawy o KAS"). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Pisemnej propozycji służby w służbie celno – skarbowej nie można również zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Aby bowiem można było uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona odznaczać następującymi elementami: – nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a.; – musi mieć charakter zewnętrzny, t. j. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; – musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; – musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; – musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 – komentarz do art. 3 p.p.s.a.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, LexisNexis 2011 – komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 Przepisy wprowadzające KAS, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 Przepisy wprowadzające KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 Przepisy wprowadzające KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Wskazać również należy na treść art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. zgodnie z którym, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17, II SA/Rz 994/17, II SAB/Rz 99/17, że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. Przepis ten dotyczy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Organ przedkładający propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Tym samym pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej (tak również m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17, jak również słusznie WSA w postanowieniu z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 931/17). Nie można przy tym przyznać racji Skarżącemu, że z przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - art. 165 ust. 3 wynika, że funkcjonariuszom należy składać wyłącznie propozycję służby, a pracownikom pracy. Zgodnie z tym przepisem: Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby na to wskazywać, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji- art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów bezprawności, nieważności czy niekonstytucyjności propozycji nowych warunków zatrudnienia, czy też argumentów Skarżącego dotyczących jego nienagannej służby. Jeżeli natomiast chodzi o twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowa sprawa na skutek wydania przez sąd pracy postanowienia o stwierdzeniu niewłaściwości i przekazaniu sprawy właściwemu organowi administracji skarbowej powinna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny, stwierdzić należy, że art. 58 § 4 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sąd powszechny odrzuci pozew (względnie przekaże sprawę) na podstawie przepisów K.p.c., jednocześnie stwierdzając, że właściwy w tej sprawie jest organ administracji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, postanowienie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt [...] nie jest jeszcze prawomocne. W konsekwencji skarga na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do zarzutów merytorycznych skargi.