II SAB/Rz 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. S. i K. S. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. zobowiązuje Burmistrza do zakończenia postępowania i przekazania akt sprawy Prezydentowi Miasta w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; V. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących P. S. i K. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 marca 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła skarga P. S. i K. S. (dalej w skrócie: "skarżący") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 22 października 2019 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji istniejącego budynku gospodarczego na działce ew. nr 168/1 w P. W dniu 26 listopada 2019 r. Burmistrz sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. W tym samym dniu Burmistrz zwrócił się do organów uzgadniających o uzgodnienie projektu decyzji. Zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2019 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. W dniu 7 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo strony dotyczące prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. Burmistrz ustosunkował się do treści pisma skarżących z dnia 13 stycznia 2020 r. dotyczącego zmiany zapisu w projekcie decyzji. Zawiadomieniem z dnia 29 lutego 2020 r. Burmistrz poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu uwag wniesionych do projektu decyzji przez inwestora i strony postępowania oraz wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 6 maja 2020 r. Burmistrz ustosunkował się do treści pisma skarżących z dnia 9 marca 2020 r. dotyczącego zmiany zapisu w projekcie decyzji. Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2020 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 11 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło odwołanie skarżących od ww. decyzji, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") w dniu [...] sierpnia 2020 r. Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 5 stycznia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło ponaglenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. W piśmie z dnia 1 lutego 2021 r. Burmistrz poinformował SKO, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy z dnia 31 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1332) akta sprawy o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na ww. zamierzenie inwestycyjne, podlegają przekazaniu do Prezydenta Miasta [...] według właściwości miejscowej. Po podpisaniu stosownego porozumienia pomiędzy Prezydentem Miasta [...] i Burmistrzem [...] akta przedmiotowej sprawy zostaną przekazane do Urzędu Miasta [...].  W ślad za pismem z dnia 1 lutego 2021 r., w dniu 15 lutego 2021 r. Burmistrz przekazał do SKO akta sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] SKO uznało ponaglenie skarżących za nieuzasadnione. W skardze na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skarżący zażądali: 1) zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosku w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenia, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenia Burmistrzowi grzywny w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że od wyeliminowania decyzji Burmistrza z obrotu prawnego przez SKO, do dnia wniesienia skargi nie została wydana nowa decyzja, jak również skarżący nie otrzymali pisma o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny skarżący stwierdzili, że Burmistrz zwleka z wydaniem nieskomplikowanej decyzji, ponadto od października 2020 r. nic się w sprawie nie wydarzyło, zaś Burmistrz nie udzielił żadnej informacji o wydłużeniu czasu jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), jako złożona na organ, który w niniejszej sprawie nie posiada zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy, z dniem 1 stycznia 2021 r. obszar obrębu ewidencyjnego [...] został włączony do miasta [...]. Co za tym idzie, zmianie uległ właściwy miejscowo organ uprawniony do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżących. Skutkiem tego, Burmistrz utracił kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, zatem wyrażone w skardze żądanie zobowiązania do załatwienia wniosku skarżących jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości miejscowej organu, do którego jest skierowane. Niezależnie od powyższego Burmistrz wskazał, że otrzymał decyzję kasatoryjną SKO wraz z aktami sprawy dopiero w listopadzie 2020 r., a zatem nieco ponad miesiąc przed planowaną zmianą granic gmin, i od tego dnia powinien być liczony termin załatwienia sprawy, co wynika per analogiam z art. 286 § 2 p.p.s.a. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 52/19 Burmistrz stwierdził, że ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem do tego rodzaju postępowania zastosowanie znajdują terminy określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a."). W ocenie Burmistrza, biorąc pod uwagę stopień złożoności postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wymóg wnikliwej analizy dostarczonych wraz z wnioskiem dokumentów i map, uzyskania uzgodnień od innych organów, a także opracowania projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, sprawy te nabywają przymiotu skomplikowania uzasadniającego stosowanie terminu dwumiesięcznego z art. 35 § 3 k.p.a. Mając na względzie, że okres pomiędzy dniem zwrotu akt przez SKO, a dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego granice gmin był krótszy niż termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., w ocenie Burmistrza zmiana właściwości miejscowej nastąpiła przed wystąpieniem przesłanek dających powód do stwierdzenia bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że przed złożeniem skargi wyczerpano administracyjny tok instancji składając do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie - pismo z dnia 31 grudnia 2020 roku, co umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonej bezczynności. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). W sprawie bezsporna jest okoliczność, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2019 roku o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji istniejącego budynku gospodarczego na działce ew. nr 168/1 w P. Nie ma również wątpliwości, że sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej – art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2021 r. poz. 741, w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. Konsekwencją powyższego jest ustrojowa możliwość zaskarżenia bezczynności organu, który w terminie nie wydaje decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy – art. 3 pkt 8 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Po rozpoznaniu wniesionego w sprawie odwołania SKO decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] lipca 2020 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO przesłało akta sprawy do Urzędy Miejskiego w [...] w dniu 10 października 2020 roku – prezentata na decyzji SKO, odpowiedź na skargę, k. 5 akt sądowych. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że z dniem 1 stycznia 2021 roku utracił legitymację do załatwienia sprawy w związku ze zmianą granic gminy [...] przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu [...] obszaru obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni 240,01 ha, z gminy [...] - § 1 pkt 3 lit. c Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy, Dz. U. 2020 r. poz. 1332. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 stycznia 2021 roku - § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta tej gminy, na terenie której położona jest nieruchomość objęta wnioskiem. Ponieważ obszar ewidencyjny [...] z dniem 1 stycznia 2021 wszedł do obszaru miasta na prawach powiatu [...], z tym też dniem zmieniła się właściwość miejscowa organu właściwego w sprawie – z Burmistrza [...] na Prezydenta Miasta [...]. Sąd zauważa jednak, że pomiędzy zwrotem akt Burmistrzowi [...] przez SKO w dniu 10 listopada 2020 roku a utratą przez ten organ kompetencji do załatwienia sprawy upłynęło 51 dni. W tym okresie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Uwzględniając ten fakt, jak również kodeksowy nakaz załatwiania spraw w terminie jednomiesięcznym (art. 35 § 1 K.p.a.) Sąd przyjmuje, iż organ dopuścił się bezczynności. Nie można zasadnie twierdzić, aby niniejsza sprawa miała charakter skomplikowany, albowiem dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego budynku gospodarczego. Brak podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, wobec jasnych i precyzyjnych wytycznych SKO zawartych w decyzji kasacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a., potwierdza zarzut bezczynności. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Uwzględniając okoliczności sprawy Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku) i nie nałożył na organ grzywny (pkt IV wyroku); Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że okres w jakim organ pozostawał w bezczynności nie był znaczny. W zaistniałej konfiguracji ustrojowo-procesowej, wobec utraty przez Burmistrza [...] kompetencji do załatwienia sprawy z dniem 1 stycznia 2021 roku, Sąd nie miał możliwości zobowiązać go do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd przyjął natomiast, iż wobec utraty przez organ kompetencji do załatwienia sprawy w toku postępowania administracyjnego właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 K.p.a., a więc niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego z jednoczesnym zawiadamianiem o tym wnoszącego to podanie – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2519/11, WSA w Warszawie w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. V SA/Wa 2705/16. Do podjęcia tej właśnie czynności Sąd zobowiązał Burmistrza [...] (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.