II SAB/Rz 65/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Szpitala [....] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Szpital [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego D. G. z dnia 3 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Szpitala [...] w [...] na rzecz skarżącego D. G.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na 18 kwietnia 2025 r. D. G.(dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Szpitala w [...] (dalej: Szpital) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2025 r. Skarżący zwrócił się do Szpitala o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej sesji pomocy psychologicznej, w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 2) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej edukacji i psychoedukacji, w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 3) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej terapii zajęciowej. w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 3 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 4) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej treningu umiejętności społecznych, w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 4 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 5) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej arteterapii, w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 5 Rozporządzenia. zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 6) ogólnej liczby dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają dokumentacji z zajęć rehabilitacyjnych w części dotyczącej terapii ruchowej, w rozumieniu zawartym w § 3 ust. 6 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r., 7) ogólnej liczby wszystkich dokumentacji medycznych indywidualnych z hospitalizacji w [...], które nie zawierają indywidualnego planu rehabilitacji, w rozumieniu zawartym w § 5 Rozporządzenia, zalegającej w archiwum szpitalnym od dnia 1 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. Szpital odmówił udostępnienia żądanych informacji, z uwagi na brak po stronie Skarżącego interesu prawnego w ich uzyskaniu. Żądane informacje dotyczą kilku tysięcy pacjentów hospitalizowanych w [...] Szpitala, w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia dzisiejszego, a ujęcia statystyczne, o których udostępnienie Skarżący wnosi, nie istnieją. Ponadto, w związku z nieistnieniem ujęcia statystycznego ww. danych, wymagałoby to dokonania analizy kilku tysięcy dokumentacji medycznych pacjentów [...], co jest praktycznie niewykonalne w oparciu o posiadaną kadrę lekarską Kliniki. Sporządzenie tych dokumentów wyłączyłoby wszystkich lekarzy z Kliniki ze świadczenia bieżących, niezbędnych usług medycznych, na co najmniej kilka tygodni. Zdaniem Skarżącego, Szpital pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem do dnia złożenia niniejszej skargi nie wydał decyzji uzasadniającej odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ustawowym terminie Szpital przesłał tylko wiadomość, że żądanej informacji publicznej nie udostępni, nie stosując jednak trybu przewidzianego ustawą, tj. przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że unikanie wydania decyzji pozbawia go prawa do skorzystania z klasycznych środków odwoławczych, komplikuje i wydłuża postępowanie, a także wprowadza niepewność co do charakteru załatwienia sprawy. Kontekst działań organu wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udostępnienia informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (grzywna) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa i będzie nadużywać prawa procesowego w przyszłości. Z powyższych względów Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Szpital dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie Szpitala do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) stwierdzenie, że Szpital dopuścił się nadużycia prawa procesowego i nałożenie w związku z tym na Szpital grzywny w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł, 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, 5) zasądzenie od Szpitala na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 14 kwietnia 2025 r. przekazał Skarżącemu odpowiedź zawierającą odmowę udzielenia żądanej we wniosku informacji, szczegółowo uzasadniając decyzję o odmowie. Szpital nie jest organem administracji publicznej, który wydaje decyzje administracyjne w rozumieniu prawa administracyjnego. Decyzje administracyjne podlegające zaskarżeniu wydają organy administracji publicznej, definiowane jako podmioty wyodrębnione w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, które mogą podejmować decyzje administracyjne w ramach przyznanych im kompetencji. Szpital udzielił odmownej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o które zwrócił się Wnioskodawca, dlatego skarga jest bezzasadna. Szpital podniósł też, że Skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie ma on interesu prawnego w jej wniesieniu (art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024r., poz.935 – dalej: p.p.s.a), a ponadto przepisy prawa nie przewidują możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie pozytywne, a takim było udostępnienie Skarżącemu żądanej przez niego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w takim przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Jak stanowi art.50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Interes ten wynika z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów u.d.i.p. W myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że ustawa co do zasady zakazuje organom i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne żądania wykazania przez osoby wykonujące prawo do informacji publicznej interesu prawnego. Jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Należy zaznaczyć, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991) i udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest zatem jednostką dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Dokumenty związane z działalnością Szpitala stanowią więc, co do zasady, informację publiczną. W niniejszej sprawie Szpital odmówił udzielenia informacji uznając, że żądana informacja wymaga odpowiedniego przygotowania, bo nie jest jeszcze wytworzona, a to wiąże się analizą kilku tysięcy dokumentów i jest niewykonalne przy obecnej obsadzie kadrowej Szpitala, czyli uznał, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, a skarżący nie ma interesu prawnego w jej udostępnieniu. Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy Skarżący żądał udostępnienia informacji przetworzonej, Szpital powinien go do wezwać do wykazania szczególnego interesu publicznego, a gdyby nie odpowiedział na wystosowane do niego wezwanie, Szpital powinien sam to ocenić i w razie uznania, że brak takiego interesu, wydać decyzję odmowną. Jak już to bowiem zauważył NSA w wyroku z 5 października 2023 r., III OSK 5243/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego. Słusznie zarzuca Skarżący brak wydania decyzji przez Szpital, bo w takim przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji, od której przysługuje tryb odwoławczy, nawet jeżeli Szpital nie jest organem władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępniania informacji, muszą zawierać te same elementy, co akty wydane przez organy władzy publicznej w myśl art. 16 u.d.i.p. Pismo Szpitala z 17 kwietnia 2025r. wymogów decyzji nie spełnia. Z tego względu Sąd uznał, że należało w punkcie 1. wyroku zobowiązać organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ bowiem odmówił Skarżącemu udzielenia informacji przetworzonej, choć w nieprawidłowej formie. Z tego względu Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony m.in. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, a jej nałożenie zależy od uznania sądu. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zachodzą w niniejszej sprawie, dlatego skarga w tym zakresie została oddalona. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego stanowiących uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł.