II SAB/Rz 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego W. L. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W.L. (dalej określony w skrócie jako: "skarżący") jest bezczynność Starosty D. (dalej w skrócie: "Starosta") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 5 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu na wskazany we wniosku adres uwierzytelnionej kserokopii decyzji z dnia 11 czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wraz ze zgromadzoną dokumentacją - w tym z decyzją zwalniającą z zakazu wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu stawu na działce nr 663/4 w miejscowości P. W piśmie z dnia 4 maja 2016 r. Starosta poinformował skarżącego, że przedmiotowa sprawa podlega załatwieniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), a udostępnienie informacji stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy, podlega opłacie. W związku z powyższym wezwał skarżącego do uiszczenia w terminie 14 dni opłaty w kwocie 23,14 zł informując jednocześnie, że po uzyskaniu potwierdzenia dokonanej wpłaty żądane dokumenty zostaną niezwłocznie przesłane. Następnie wraz z pismem z dnia 19 maja 2016 r. Starosta przesłał skarżącemu dokumenty w postaci kopii wniosku P. M. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym, opisu prowadzenia zamierzonej działalności w języku nietechnicznym, decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, opinii geotechnicznej, wezwania do uzupełnienia dokumentów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], odpowiedzi P. M. na wezwanie organu, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wykazu stron, informacji dotyczącej podania do publicznej wiadomości z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. W skardze z dnia 20 kwietnia 2016 r. na bezczynność Starosty skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wniósł o zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi, t. j. 20 kwietnia 2016 r. Starosta nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., naruszając tym samym określony w art. 13 w/w ustawy termin do udzielenia żądanej informacji. Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 44/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej w skrócie: "WSA") oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2919/16 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w istocie skarga na bezczynność Starosty została skierowana bezpośrednio do WSA w Rzeszowie, jednakże Sąd ten przesłał ją do organu w dniu 21 kwietnia 2016 r., a nie jak błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku - w dniu 23 maja 2016 r. Bezspornym jest, że Starosta udostępnił żądaną informację publiczną w dniu 19 maja 2016 r., a zatem realizacja wniosku skarżącego nastąpiła już po wniesieniu skargi na bezczynność. NSA dokonał również wykładni brzmienia art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), wprowadzona do polskiego porządku prawnego w/w ustawą zmieniającą z 2015 r. Rozstrzygając w zakresie bezczynności organu sąd jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (149 § 1a P.p.s.a.). Oddalenie prawidłowo wniesionej skargi na bezczynność organu, przy wypełnieniu przesłanek podmiotowo – przedmiotowych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić natomiast wówczas, gdy organ nie pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi. Taka sytuacja faktyczna w ocenie NSA nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, skoro do realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej doszło już po wniesieniu skargi na bezczynność. NSA nakazał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnienie powyższego stanowiska i odniesienia do prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobligowany jest udzielić informacji publicznej, jednakże nie udziela jej, ani nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Niniejsza sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez tut. Sąd, który z mocy art. 190 P.p.s.a. obowiązany jest uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2017 r. I OSK 2919/16. Opisanym wyżej wyrokiem NSA orzekł, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. oraz zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokonania ponownej oceny w przedmiotowej sprawie w oparciu o prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne. W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się do organu – Starosty o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż udzielenie wnioskowanej informacji następowało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o czym przesądził także NSA, rozpoznając skargę kasacyjną W.L. i dając temu wyraz w stwierdzeniu, iż oddalenie prawidłowo wniesionej skargi na bezczynność organu, przy wypełnieniu przesłanek podmiotowo-przedmiotowych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wówczas, gdy organ nie pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. W.L., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wywiódł skargę na bezczynność Starosty, która została złożona 21 kwietnia 2016 r. bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z naruszeniem art. 54 § 1 P.p.s.a, w myśl którego skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 53 § 4 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wówczas, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy, Sąd ustalił, iż tego samego dnia w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie skarga została przekazana do Starostwa Powiatowego, gdzie wpłynęła w dniu 22 kwietnia 2016 r., a nie jak to przyjęto wcześniej 23 maja 2016 r. Tę pierwszą datę należy więc uznać za prawidłowo ustalony dzień wniesienia skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ miał obowiązek (jeśli nie zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia przewidziane w ustawie) udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Skarżący nie kwestionował obowiązku poniesienia opłaty za udostępnienie żądanych informacji w określonej przez siebie formie ani jej wysokości. Mając na uwadze powyższe terminy, organ winien był udostępnić wnioskowaną informację publiczną najpóźniej do dnia 4 maja 2016 r. (dzień 3 maja był dniem ustawowo wolnym od pracy). Tymczasem dopiero pismem z dnia 4 maja 2016 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie w terminie 14 dni brakującej opłaty, ustalając jej wysokość na kwotę 23,14 złotych. Wskazana kwota wpłynęła na rachunek organu 13 maja 2016 r. Po uzyskaniu w dniu 19 maja 2016 r. potwierdzenia dokonanej wpłaty z Wydziału Budżetowo-Księgowego Starostwa, organ przesłał żądane dokumenty skarżącemu oraz pismem datowanym na ten sam dzień przesłał skargę W.L. do WSA w Rzeszowie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż strona skarżąca żądała udostępnienia określonej informacji publicznej od organu, co też organ uczynił w dniu 19 maja 2016 r., przesyłając wnioskowane dokumenty. Skarżący nie kwestionuje powyższego, domagał się natomiast stwierdzenia bezczynności po stronie organu jeszcze zanim ten podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Jak wskazał w uzasadnieniu skargi, wniesienie jej poprzedził rozmową telefoniczną z osobą zatrudnioną w Starostwie Powiatowym odpowiedzialną za przygotowanie wnioskowanych dokumentów. W wyniku tej rozmowy uzyskał informację, iż nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Organ był związany terminem wynikającym z przepisów prawa. Żądaną informację winien był udostępnić po 14 dniach od chwili zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, zawiadomienie to zaś miało nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na to, iż organ nie wywiązał się więc terminowo z nałożonego na niego przepisami prawa obowiązku. Organ nie ustosunkował się do zarzutów skargi, natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazywał, że podejmował czynności w sprawie. Sąd zauważa, iż co prawda organ wezwał skarżącego do uiszczenia w/w opłaty, jednak zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 u.d.i.p., zawiadomienie wnioskodawcy o wysokości wymaganej opłaty winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, organ zaś dokonał tego zawiadomienia dopiero pismem z dnia 4 maja 2016 r. Następnie, w myśl zdania drugiego wskazanego przepisu, organ udostępnia informację publiczną zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy. Z redakcji tego przepisu nie można również wywodzić, iż udostępnienie informacji publicznej uzależnione jest od uiszczenia opłaty od żądanych dokumentów. Udostępnienie informacji następuje bowiem po upływie 14 dni od zawiadomienia wnioskodawcy o konieczności wniesienia opłaty, a nie po upływie 14 dni od wniesienia tej opłaty. Nie można zatem przyjąć, iż organ zmieścił się w ustawowym terminie, w sytuacji kiedy nie wykonał terminowo pierwszego z nałożonych na niego ustawą obowiązków. Organowi przysługiwał bowiem maksymalnie 14-dniowy termin na zawiadomienie skarżącego o wysokości wymaganej opłaty, z czego organ się nie wywiązał. Nadto organ zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie rzeczonej opłaty dopiero po upływie blisko dwóch tygodni od chwili wniesienia skargi. Podjęcie zaś czynności nastąpiło dopiero po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". NSA zwrócił uwagę, że komentowany przepis w punkcie 3, jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wskazana norma prawna przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie ustawowego terminu można uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.12.2013 r. sygn. I SAB/Wa 525/13, wyrok WSA w Poznaniu z 19.02.2014 r. sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.13 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie dopatrzył się w sprawie niniejszej rażącego naruszenia prawa. Uznać należy, iż zachodząca w sprawie bezczynność nie była długotrwała. Po wniesieniu skargi organ podjął czynności, mające na celu zadośćuczynienie żądaniom skarżącego. Ostatecznie skarżący wnioskowaną informację publiczną uzyskał w toku postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał pismo z dnia 4 maja 2016 r. wzywające do uiszczenia wymaganej opłaty w dniu 9 maja 2016 r. Żądaną informację organ przesłał zaś 19 maja 2016 r. Przyjąć zatem należy, iż mimo niedochowania terminu do zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości koniecznej do uiszczenia opłaty, licząc od dnia 9 maja, organ w niedługim okresie czasu po terminie przesłał żądane dokumenty. Wobec powyższego brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd doszedł więc do konkluzji, iż na gruncie niniejszej sprawy, co prawda nie zachodzi już konieczność zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, to jednak organ dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika w kwocie 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa tytułem złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.