II SAB/Rz 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. K. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r. R. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn.: zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż na działce nr ewid. 1189/4 położonej w miejscowości K., oraz przebudowa zjazdu indywidualnego na publiczny na cz. działki nr ewid. 1366/1 położonej w K. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez S. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchyliło w całości w/w decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ta decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA przez R. K., a sprawa została przez Sąd zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 165/13. Pismem z dnia 12 stycznia 2013 r. R. K. reprezentowany przez radcę prawnego E. P. wystąpił do Wójta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przepisanym terminie, tzn. w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji przez Kolegium. W celu umożliwienia załatwienia sprawy, poproszono o sporządzenia na koszt strony kopii akt sprawy znajdujących się aktualnie w WSA. Pełnomocnik R. K. pismem z dnia 11 marca 2013 r. (w piśmie podano błędną datę 11 marca 2012 r.) wniosła do SKO zażalenie na bezczynność Wójta polegającą na niewydaniu w przepisanym terminie decyzji w niniejszej sprawie. Według pisma SKO z dnia 19 września 2013 r. zażalenie to nie zostało przez Kolegium rozpoznane z powodu braku dokumentacji sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) R. K., reprezentowany przez radcę prawnego E. P. zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie przewidzianym przez przepisy K.p.a. decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarga zawiera wnioski o : 1) wyznaczenie Wójtowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, nie dłuższy niż 14 dni od doręczenia wyroku Sądu, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości 5-krotnego miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo zebrania przez Wójta kompletnego materiału dowodowego i usunięcia wszelkich uchybień w postępowaniu wyjaśniającym (zgodnie z wytycznymi SKO), do chwili składnia skargi nie została wydana decyzja. W związku z tym naruszono termin miesięczny do załatwienia sprawy - określony w art. 35 k.p.a. Zwrócono uwagę, że przeszkodą w załatwieniu sprawy nie może być w szczególności skorzystanie przez R. K. z prawa do uruchomienia sądowej kontroli decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Wójt może bowiem sporządzić kopie znajdujących się w Sądzie akt sprawy. Podkreślono, że decyzja SKO z dnia [...] listopada 2012 r. podlega, jako ostateczna wykonaniu. Nie wstrzymano dotychczas jej wykonania w postępowaniu sądowym. W końcowej części wskazano, że wyczerpano tryb postępowania przed organem, gdyż wniesiono do SKO bezskutecznie zażalenie, które zostało zarejestrowane pod nr [...]. Mimo upływu terminu, zażalenie nie zostało dotychczas rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga jest bezzasadna gdyż nie mógł procedować w w/w sprawie ze względu na fakt, że akta sprawy zostały przesłane do SKO, zaś organ wyższej instancji przekazał je prawdopodobnie do WSA w Rzeszowie. WSA wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 165/13, oddalił skargę R. K. na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Ten wyrok WSA został następnie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej zwany NSA) skargą kasacyjną przez R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach dotyczących bezczynności organu – Wójta Gminy [...] w załatwieniu sprawy administracyjnej w drodze decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Podkreślić zatem należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od daty wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący zasadnie twierdzi, że Wójt Gminy [...] nie wydaje w jego sprawie decyzji administracyjnej w określonym przez prawo terminie z przyczyn uzasadniających zwłokę. Należy przypomnieć, iż SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., o sygn. akt [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu na wniosek skarżącego warunków zabudowy. Z chwilą doręczenia Wójtowi decyzji Kolegium rozpoczął bieg termin na załatwienie wniosku złożonego przez R. K. Decyzja SKO ma walor aktu ostatecznego, choć nieprawomocnego, w związku z wniesieniem na nią skargi do sądu administracyjnego. Nie jest faktem spornym pomiędzy stronami, że pomimo wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, następnie uzupełnienia wniosku o dokumenty podane przez Wójta Gminy [...] w wezwaniu z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...], do dnia rozprawy nie została przez ten organ wydana decyzja negatywna jak i pozytywna dla wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę, Wójt tłumaczy ten stan tym, że akta sprawy zostały przekazane do SKO w związku z wniesieniem przez R. K. skargi do WSA na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r., o sygn. akt [...]. Zdaniem Sądu, podana przyczyna bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku R. K. nie może tłumaczyć niewydania przez Wójta decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym przez przepisy K.p.a. Brak akt wynikający z ich przekazania organom kontroli w tym sądowi administracyjnemu jest okolicznością natury faktycznej, która nie uwalnia właściwego w sprawie organu z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd mówiący, iż przyczyny oddalające zarzut bezczynności organu, muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dlatego do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Organ nie musi biernie oczekiwać na zwrot akt, albowiem może zwrócić się do sądu o udostępnienie akt czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia mógł przejrzeć je w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., I SAB/Wa 240/05, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r. I OSK 1533/06, opubl. w CBOIS). Ta wskazówka sprawnego procedowania w sprawie indywidualnej wypływa z treści art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a. Otóż z treści art. 7 Kodeksu wynika nie tylko obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ale również podejmowania wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy. W ustalonych okolicznościach faktycznych, niezbędną czynnością było zapewnienie przez Wójta akt potrzebnych do ponownego rozstrzygnięcia wniosku R. K. Tym bardziej, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponieważ Wójt nie podjął nawet próby wystąpienia do aktualnego dysponenta akt sprawy o ich powielenie i przekazanie, nie starał się działać szybko, posługując się przy tym stosunkowo prostym środkiem prowadzącym do wydania decyzji administracyjnej. Sąd uznając zarzuty skargi za uzasadnione, nie dostrzega również przyczyn natury prawnej, które uniemożliwiłyby Wójtowi załatwienie sprawy w terminach przewidzianych w K.p.a. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji SKO, a organ nie zawiesił postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd podnoszonej przez skarżącego kwestii oceny legalności tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności, nie rozpatrując w trybie przewidzianym w przepisach prawa wniosku R. K. o ustalenie warunków zabudowy z dnia 3 lipca 2012 r. dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie : zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż oraz przebudowa zjazdu indywidualnego na publiczny. Stwierdzona przez WSA bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała charakteru rażącego. Zwłoka w działaniu organu jest spowodowana odmienną od skarżącego interpretacją przepisów procedury administracyjnej. Organ stoi bowiem na stanowisku, że brak oryginałów akt administracyjnych uniemożliwia mu właściwe procedowanie zaś skarżący twierdzi, że kopie akt administracyjnych sprawy są wystarczające do tego aby wydać decyzję administracyjną. Stanowisko Wójta potwierdza wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1364/11, LEX nr 1149161, gdzie stwierdzono: do przyczyn niezależnych od organu, od których mowa w art. 35 § 5 K.p.a., należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Różnice w interpretacji przepisów K.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych nie dają podstawy do zarzucania organowi rażącej bezczynności w ich niewykonywaniu. Ponieważ bezczynność Wójta Gminy [...] nie ma charakteru rażącego, WSA nie dostrzega potrzeby do wykorzystania środka dyscyplinującego organ w postaci grzywny unormowanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustalony w sentencji termin na wydanie decyzji umożliwi Organowi uzyskanie potrzebnej dokumentacji do załatwienia wniosku strony skarżącej. Z tych przyczyn orzeczono o uwzględnieniu skargi R. K. na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania przez sądem rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.