II SO/Rz 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym wniosku W. O. i K. O. o wymierzenie A. sp. z o.o. w [...] grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie skarg W. O. i K. O. na bezczynność A. sp. z o.o. w [...] wraz z odpowiedzią na nie i aktami sprawy - postanawia – wymierzyć A. sp. z o.o. w [...] grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych). W. O. i K. O. złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie wniosek o wymierzenie grzywny A. sp. z o.o. w [...] w związku z nieprzekazaniem ich skarg na bezczynność tego podmiotu. W dniu 18 lipca 2016 r. do A. ([...]) sp. z o.o. w [...] wpłynęły skargi W. O. i K. O. (datowane 4 lipca 2016 r.) na bezczynność wymienionej Spółki w zakresie udzielenia informacji publicznej. W dniu 20 lipca 2016 r. Prezes Zarządu A. sp. z o.o. w [...] poinformował reprezentującego strony skarżące pełnomocnika, że złożone skargi zawierają braki formalne w postaci nie załączenia dowodu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i z tego powodu zwraca je. W odpowiedzi na powyższe – pismo z dnia 18 sierpnia 2016 r. – pełnomocnik skarżących wskazał, że adresatem powyższych skarg jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i jemu winny one zostać przekazane. Pełnomocnik zwrócił także uwagę na brzmienie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", uprawniającego do nałożenia grzywny na podmiot, który nie przekazuje złożonej skargi sądowi. Jednocześnie zaznaczył, że odsyła zwrócone egzemplarze skarg i prosi o ich przesłanie do wymienionego Sądu. Prezes A. sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że nie dotarły do niego zwracane skargi. W dniu 19 grudnia 2016 r. W. O. i K. O. wystąpili do tut. Sądu ze wskazanym na wstępie wnioskiem o wymierzenie A. sp. z o.o. w [...] grzywny. Odpis powyższego wniosku doręczony został Spółce dnia 27 grudnia 2016 r. W dniu 29 grudnia 2016 r. Prezes A. sp. z o.o. w [...] przekazał tut. Sądowi skargi W. O. i K. O. na bezczynność Spółki wraz z pismem datowanym 31 sierpnia 2016 r., a skierowanym do Sądu wskazującym, że wymienieni nie występowali do Spółki o udzielenie informacji publicznej oraz pismem datowanym 29 grudnia 2016 r. W tym ostatnim piśmie Prezes A. sp. z o.o. w [...] wyjaśnił, że jego korespondencja do WSA w Rzeszowie przygotowana została 31 sierpnia 2016 r. i przekazana sekretariatowi do wysłania, stąd przekonanie, że została ona przekazana adresatowi. Zaznaczył, że osobę prowadzącą sekretariat zastępowała w ówczesnym czasie stażystka i prawdopodobnie dokumentów tych nie wysłała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę organ obowiązany jest przekazać sądowi w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, o czym stanowi art. 54 § 2 P.p.s.a. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, a uprawnienie w tym zakresie przewiduje brzmienie art. 55 § 1 P.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej ugruntowane jest stanowisko, że grzywna wskazana w tym ostatnim przepisie ma charakter mieszany [por. T. Woś Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. VI 2016 r., postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22.07.2014 r. I OZ 489/14, z 23.09.2014 r. I OZ 759/14, publ.: http:orzeczenia.nsa.gov.pl ]. Z jednej strony ma więc ona na celu zdyscyplinowanie organu, aby zrealizował wymagania nałożone na niego treścią art. 54 § 2 P.p.s.a. Z drugiej zaś strony, zmierza także do ukarania organu za naruszenie prawa i spowodowanie, że sprawa sądowoadministracyjna nie mogła być rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Należy jeszcze zwrócić uwagę na funkcję prewencyjną, bowiem sankcja dla organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Dla wymierzenia grzywny wystarczające jest niezachowanie przez organ terminu realizacji wymagań procesowych z art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc ostateczne dokonanie nałożonego ustawą obowiązku nie może stanowić automatycznie podstawy do odstąpienia od uwzględnienia wniosku strony czy umorzenia postępowania w tym przedmiocie (por. uchwała NSA z 3.11.2009 r. II GPS 3/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tym, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi ma niewątpliwie wpływ na wysokość wymierzanej grzywny. W tym ostatnim zakresie ustawodawca, odsyłając do brzmienia art. 154 § 6 P.p.s.a. – wskazał tylko górną granicę takiej grzywny tj. do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ostatnim tego rodzaju obwieszczeniem jest to z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej 2015 r. i w drugim półroczu 2015 r. (M.P. poz. 174), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło w 2015 r. 3408,62 zł. Rozważając kwestię wysokości wymierzanej w konkretnym przypadku grzywny sąd musi uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy tj. okres pozostawania przez organ w bezczynności, powody powyższego, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (np. postanowienie NSA z 19.11.2008 r. I OZ 850/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że ocena dopuszczalności, jak również zasadności skargi należy wyłącznie do sądu, który jest jej adresatem. Dlatego też podmiot, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną czy też nie (tak np. postanowienia NSA z 11.01.2011 r. I OZ 996/10, z 20.09.2011 r. II OZ 799/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o wymierzenie grzywny A. sp. z o.o. w [...] dotyczył nieprzekazania przez nią skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy podnieść, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) zawiera regulacje szczególne wobec tych umieszczonych w P.p.s.a. I tak, w świetle jej art. 21 pkt 1, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się unormowania P.p.s.a., jednak przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Oznacza to, że podmiot, którego działania lub bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej skarga dotyczy dysponuje krótszym niż ustanowionym w art. 54 § 2 P.p.s.a. terminem na wypełnienie ciążących na nim obowiązków w postaci przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W warunkach niniejszej sprawy ten piętnastodniowy termin upłynął bezskutecznie z dniem 2 sierpnia 2016 r., tymczasem skargi W. O. i K. O. przekazane zostały tut. Sądowi w dniu 29 grudnia 2016 r., a więc dwa dni po otrzymaniu przez Spółkę odpisu wniosku o wymierzenie jej grzywny. Dlatego też Sąd uznał za zasadne przychylenie się do prośby wnioskodawców i zdecydował o wymierzeniu A. sp. z o.o. w [...] grzywny. Miarkując jej wysokość miał na uwadze poniższe okoliczności. Spółka po wpływie do niej skarg dokonała ich zwrotu autorowi (tzn. pełnomocnikowi skarżących) twierdząc, że nie wyczerpał on przysługującego środka zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z argumentem tym nie sposób się zgodzić. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, to do wyłącznej kompetencji sądu należy badanie kwestii dopuszczalności kierowanej do niego skargi. Podmiot, za pośrednictwem którego skarga ta została złożona w sytuacji, gdy uznaje, że nie spełnia ona wymaganych przez prawo warunków może - w odpowiedzi na tę skargę - wnieść o jej odrzucenie przez sąd. Poza tym, w świetle jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego, wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z 22.11.2016 r I OSK 3295/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że Spółka miała trzydzieści, nie zaś piętnaście dni na przekazanie skargi, to i tak termin ten (17 sierpnia 2016 r.) został w niniejszej sprawie przekroczony. Pismo zaadresowane do tut. Sądu, które można uznać za odpowiedź na skargę w sprawie dotyczącej bezczynności A. sp. z o.o. w [...] nosi bowiem datę 31 sierpnia 2016 r., co również wskazuje na niedochowanie przewidzianego prawem terminu wykonania obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., a poza tym zostało ono de facto przekazane wraz ze skargami dopiero dnia 29 grudnia 2016 r. Dla samego stwierdzenia przekroczenia terminu nie ma przy tym znaczenia, że osobę zajmującą się obsługą sekretariatu Spółki w czasie, gdy należało przekazać Sądowi skargę państwa O. zastępowała stażystka, która nie wypełniła należycie będących w jej zakresie obowiązków. Właściwa organizacja pracy wspomnianego sekretariatu należy bowiem do podmiotu działającego w obszarze publicznym i to jego obciążają wszelkie błędy i uchybienia, których dopuszczają się zatrudnieni w nim pracownicy bądź osoby wykonujące na jego rzecz określone zlecenia. Sąd wziął też pod uwagę, że dwa dni po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Spółka przekazała jednak Sądowi skargi W. O. i K. O. Mając te wszystkie wyżej podane okoliczności na względzie, orzeczono o wymierzeniu A. sp. z o.o. grzywny, której wysokość tj. 500 zł uznano za adekwatną do zakresu nieprawidłowego działania tej Spółki. Podstawę orzeczenia stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a. Nie zasądzono na rzecz wnioskodawców kosztów postępowania, bowiem złożony przez nich wniosek nie zawiera żądania w tym zakresie, a podpisany on został przez działającego w ich imieniu radcę prawnego.