I SA/Sz 101/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wraz z sankcjami po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia jego decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. oraz odmowie jej przyznania i nałożenia kary pieniężnej. Decyzje te zostały wydane po wznowieniu postępowania, gdy się okazało, że skarżący zgłosił do tych płatności [...] ha gruntów rolnych za 2004 r., ale nie poinformował później organu o wygaśnięciu z dniem[...] . umowy dzierżawy działki Nr [...] o pow. [...] ha zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa wchodzącej w skład zgłoszonych gruntów. Różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym we wniosku a stwierdzonym w wyniku kontroli ([...] ha) wyniosła [...] %, co spowodowało zastosowanie przepisów o charakterze restrykcyjnym. W skardze na tę decyzję A. M. zarzucił, że orzeczono błędnie wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na [...] zł zamiast [...] zł i bezzasadnie obciążono go sankcjami na okres trzech lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia [...] r. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w sprawie tej istniały podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, to jest utrata przez producenta w dniu [...] r. posiadania działki Nr [...] o powierzchni [...] ha, która - jako działki rolne A, C i częściowo D została zgłoszona przez skarżącego do płatności bezpośrednich. Organy prawidłowo przyjęły, że utrata posiadania ww. działek spowodowała utratę prawa do płatności na rok 2004 do tych działek. Z treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) wynika, że płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego do gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Językowa, logiczna i celowościowa wykładnia przepisów tej ustawy, w okolicznościach tej sprawy prowadzi do wniosku, że posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek powinno trwać do dnia wydania decyzji, a co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożono wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący tego warunku nie spełnił i dlatego w decyzji zasadnie z zadeklarowanych działek wyłączono działkę Nr[...] . Skarżący powinien był powiadomić niezwłocznie organ o utracie posiadania działek rolnych. Utrata ich posiadania w związku z upływem umownego (pięcioletniego) okresu dzierżawy, nie może być uznana za wystąpienie jednego z przypadków "siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności", określonych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...), (Dz.U.UE.L.03.270.1), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 1782/2003. Skarżący nie kwestionuje, że wobec utraty posiadania w dniu 31 sierpnia 2004 r. działek rolnych A, C i części działki D, na tę powierzchnię nie przysługiwały mu płatności, a jedynie zarzuca, że wadliwie wyliczono mu kwotę zwrotu otrzymanej płatności. W zaskarżonej decyzji nie rozstrzygano kwestii zwrotu otrzymanych płatności, bowiem decyzję w tej sprawie wydano w odrębnym postępowaniu, które nie może być kontrolowane w granicach tej sprawy. Wyliczenia w zaskarżonej decyzji zostały dokonane na podstawie art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U.UE.L.2003.328.21), a ich rachunkowa prawidłowość nie budzi zastrzeżeń. Wobec tego, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku, a wyznaczonym przez organy ARiMR wyniosła [...] ha, prawidłowo ustalono kwotę sankcji, mnożąc te różnice przez stawki od jednego hektara. W skardze kasacyjnej A.M. zaskarżył ten wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2193 oraz art. 31 i art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) Nr 3508 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), a także naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. Z tego powodu wniósł o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż posiadanie przez producenta zadeklarowanych działek rolnych powinno trwać co najmniej do końca roku kalendarzowego, na który został złożony wniosek. Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła grunt od skarżącego przed wydaniem decyzji, jednak nie była zainteresowana prowadzeniem na tym gruncie działalności rolniczej oraz uzyskaniem płatności, a zatem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Powołał się na cele określone w preambule do rozporządzenia Nr 1259/1999 oraz w preambule do rozporządzenia Nr 1782/2003, art. 28 rozporządzenia nr 1782/2003 i zasady prowadzenia prawidłowej uprawy zboża ozimego w roku produkcyjnym w gospodarstwie. Powołał także pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 585/08 i II GSK 559/08 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 369/09, wydanych w stanie faktycznym podobnym do zaistniałego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1086/09 uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie uchylenie korzystnej dla skarżącego decyzji oraz odmowa przyznania mu płatności bezpośrednich za 2004 r. od całej powierzchni zgłoszonych gruntów i nałożenie kary pieniężnej było konsekwencją niedostrzeżonego w wyroku WSA naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz pominięcia uprawnień Sądu określonych w art. 134 p.ps.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał co następuje: Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest ona uzasadniona. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest zatem wykładnią prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1086/09. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05). W dalszej kolejności należy wskazać, iż przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż stanowisko Sądu drugiej instancji zawiera ocenę prawną w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie tylko zakwestionował wykładnię przepisów stanowiących podstawę odmowy przyznania płatności i dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, ale także dokonał własnej interpretacji tego przepisu nie pozostawiając w tej mierze żadnych wątpliwości, ani też swobody interpretacyjnej Sądowi pierwszej instancji. W konsekwencji podporządkowując się wykładni Sądu drugiej instancji należy wskazać, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. – obowiązującej w dacie orzekania w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich za 2004 r. od zgłoszonych gruntów rolnych – osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Każde z tych pojęć łącznie kształtujących uprawnienie do płatności bezpośrednich, określonych w przepisach prawa wspólnotowego, do których odsyła art. 1 pkt 1 tej ustawy, było przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminujących spotykane wątpliwości i obecnie ich rozumienie nie budzi zastrzeżeń. Z tego powodu nie ma potrzeby nawiązywania do tych orzeczeń, bo zarówno w decyzjach organów administracji obu instancji, jak i w zaskarżonym wyroku nie było jakichkolwiek wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżący był producentem rolnym utrzymującym w dobrej kulturze grunty rolne przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Art. 4 ust. 1 tej ustawy przewiduje natomiast inną sytuację – gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Z obu tych przepisów nie można budować dodatkowego wymogu, że przyznanie płatności bezpośrednich jest uzależnione również od posiadania gospodarstwa przez producenta rolnego do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, a przynajmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożył on wniosek. Celem unormowania przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zapobieganie podwójnemu wypłaceniu płatności bezpośrednich w tym samym, pełnym cyklu roku gospodarczego w rolnictwie, rozpoczynającego się od siewów, przez nieodzowne zabiegi agrotechniczne i kończąc na zebraniu plonów. Z tego cyklu wywodzi się powszechna praktyka zawierania umów dzierżawy gruntów rolnych na wieloletnie lub roczne okresy od września do sierpnia następnego roku. Jest ona szeroko stosowana także w sprawach przyznawania płatności ONW, do których nawiązano w motywach wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1085/09 dotyczącego postępowania toczącego się między tymi samymi stronami. Również w rozpoznawanej sprawie określono na koniec sierpnia 2004 r. wygaśnięcie wieloletniej umowy dzierżawy działki Nr 226/2 zgłoszonej przez skarżącego do przyznania płatności bezpośrednich, na której zasiane we wrześniu 2003 r. zboża ozime zebrał w sierpniu następnego roku. Nie doszło w niej do przeniesienia posiadania spornej działki w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ w dniu 31 sierpnia 2004 r. zakończył się omówiony cykl produkcyjny roku gospodarczego w rolnictwie uprawniający skarżącego do uzyskania płatności bezpośrednich, a powrót przedmiotu dzierżawy do właściciela w dniu 1 września 2004 r. po wygaśnięciu dotychczasowej umowy nie wywoływał w tej sprawie żadnych skutków prawnych. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że ze wskazanych względów nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania sformułowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wydane następnie obie negatywne dla skarżącego decyzje były wadliwe, wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa wspólnotowego. Skarżący spełnił bowiem wymogi do przyznania mu płatności bezpośrednich za 2004 r. i nie można było stosować przepisów przewidujących dotkliwe sankcje w przewidzianych nimi sytuacjach, które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji.