I SA/Sz 1018/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej "Agencją") odmówił I. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji dla powiatu [...] z siedzibą w B. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Przywołaną powyżej decyzją z dnia [...] r. ww. Kierownik Biura Powiatowego ustalił I. K. (zwanej dalej "Stroną", "Skarżącą") kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za 2004 r. w wysokości [...] zł. Decyzję tą organ I instancji doręczył w dniu 9 lutego 2015 r. M. M., uznając go za pełnomocnika Strony, umocowanego do działania w jej imieniu we wszystkich sprawach toczących się przed Agencją, w tym także zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2004 r. W dniu 5 czerwca 2013 r. bowiem - na wniosek Strony z dnia 31 maja 2013 r., do którego dołączono pełnomocnictwo ogólne udzielone M. M.- dokonano stosownej zmiany wpisu do Ewidencji Producentów, prowadzonej przez Agencję na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 76 ze zm.). Uprzednio, tj. 19 czerwca 2012 r., Strona udzieliła radcy prawnemu – K. Sz., pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed Agencją oraz sądami w sprawach o przyznanie płatności na rok 2004, oznaczonych: [...] i [...] (nr dokumentu: [...]). W dniu 11 maja 2015 r. Strona zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji (zwanego dalej "Organem") z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., składając to odwołanie. Z uzasadnienia wniosku oraz jego uzupełnienia z dnia 15 czerwca 2015 r. wynika, że swoje żądanie Strona oparła na twierdzeniu, iż wskazana decyzja (oraz inne pisma w sprawie), nie zostały doręczone właściwemu pełnomocnikowi, tj. radcy prawnemu K. Sz. Zdaniem Strony bowiem, udzielone temu pełnomocnikowi umocowanie posiadało szeroki zakres, nie zostało odwołane i winno być respektowane. Wskazano także, że o zapadnięciu przedmiotowego rozstrzygnięcia Strona oraz ww. pełnomocnik dowiedziały się dopiero w dniu 4 maja 2015 r., po otrzymaniu przez Stronę upomnienia wzywającego do zapłaty kwot ustalonych m.in. tą decyzją. Organ, opisanym na wstępie postanowieniem, odmówił Stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Organ wskazał, że postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności są odrębne od postępowań w sprawie przyznania płatności czy postępowań prowadzonych w trybie wznowienia. Wobec tego, zdaniem Organu, pełnomocnictwo udzielone w ramach wznowionego postępowania w sprawie przyznania płatności nie obejmuje swoim zakresem postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał także, że doręczenie decyzji z dnia [...] r. nastąpiło zgodnie z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanego dalej "K.p.a.") - do rąk prawidłowo ustanowionego pełnomocnika w osobie M. M., reprezentującego Stronę w dacie orzekania przez Kierownika Biura Powiatowego. Skuteczne doręczenie decyzji miało miejsce 9 lutego 2015 r., a wskazany pełnomocnik w przewidzianym terminie (który upływał 23 lutego 2015 r.) nie złożył od niej odwołania. Organ wyjaśnił również, że pełnomocnictwo udzielone przez Stronę w dniu 19 czerwca 2012 r. radcy prawnemu K. Sz., było ograniczone w swym zakresie do reprezentowania Strony w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2004 i nie obejmowało postępowań w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ zauważył, że w przypadku wielości pełnomocników organy administracji mają prawo kierować korespondencję do dowolnego z nich, o ile strona nie zastrzeże, iż życzy sobie, aby doręczenia były dokonywane na rzecz konkretnie wskazanej osoby. Zdaniem Organu, sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Reasumując, Organ stwierdził, że Strona nie wykazała, iż naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Strona wniosła o uchylenie w całości ww. postanowienia Organu oraz o obciążenie Organu kosztami postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu aktowi Strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające przede wszystkim na obrazie zasad określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Kierownik Biura Powiatowego bowiem, wbrew tym zasadom, dysponując pełnomocnictwem radcy prawnego K. Sz. bez powiadomienia Skarżącej i bez jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wyjaśnienia zakresu umocowania wynikającego z tego pełnomocnictwa, wyłączył z udziału wskazanego radcę prawnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych. Zdaniem Skarżącej naruszenie ww. zasad jest konsekwencją: – postępowania przeprowadzonego wbrew art. 77 i 80 K.p.a. i pominięcia w swoich rozważaniach unormowań art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 z zm.); – wadliwie wywiedzionych wniosków z art. 40 § 2 K.p.a. i przekroczenia granic swobodnej oceny dokumentu – pełnomocnictwa, poprzez brak analizy, który z pełnomocników w tak ważkiej dla Skarżącej sprawie posiada pełnię wiedzy i zabezpieczy interes Skarżącej; – nadużycia postanowień art. 58 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała, iż nie wniesienie odwołania nastąpiło bez jej winy, skoro odwołanie mogła złożyć za pośrednictwem M. M. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podnosząc w szczególności, że nielogiczne jest stanowisko Organu w przedmiocie ograniczonego zakresu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. Analizując bowiem art. 29 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy z dnia 9 maja 2008 r., stwierdzić należy, że o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków publicznych decyduje ten sam organ, który jest właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności i - co najistotniejsze - może to uczynić jedną decyzją. Zatem oczywisty jest wniosek, że procedura przyznania płatności, to nie tylko rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, lecz cały ciąg czynności, postępowań - aż do ostatecznego ich rozliczenia. Skarżąca podniosła także, że uznając M. M. za jedynego pełnomocnika Skarżącej w sprawie, Organ przeprowadził bardzo dowolną interpretację art. 40 § 2 K.p.a. Zdaniem Skarżącej, jeżeli jest dwóch pełnomocników i organ ma zdecydować, do którego z nich mają być doręczane pisma, to pierwszym podstawowym kryterium wyboru tego przedstawiciela winno być zabezpieczenie interesu strony, waga przedmiotu sprawy. Tego w sprawie nie uczyniono. Skarżąca stwierdziła, że Organ winien przywrócić jej termin do wniesienia odwołania, albowiem wykazała ona, że M. M. nie został umocowany do działania w jej imieniu w sprawach związanych z płatnościami z 2004 r., gdyż jego umocowanie należy wiązać z działalnością producencką Skarżącej następującą od momentu udzielenia pełnomocnictwa. W tej sytuacji doręczenie mu decyzji z dnia [...] r. zostało dokonane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po pierwsze Sąd wskazuje, iż zaskarżonym postanowieniem organ odmówił Stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 K.p.a.). Na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Jednakże przede wszystkim należy wskazać, że jak podkreśla się w orzecznictwie, niedopuszczalne jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji która w istocie nie została stronie doręczona i termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu ( tak. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.04.2011 r. sygn. akt II SA/Wa 211/11 publ. w systemie informacji prawnej LEX). Tymczasem argumentacja Skarżącej ma na celu wykazanie, że przedmiotowa decyzja w istocie Stronie nie została skutecznie doręczona. Potwierdzenie więc powyższego zarzutu Strony skutkowałoby koniecznością uznania, że przywrócenie terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. Kwestią zatem którą zdaniem Sądu w pierwszym rzędzie należało ocenić, była kwestia skutecznego doręczenia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w odniesieniu do której przywrócenia terminu do złożenia odwołania domagała się Strona. W tym celu należało poddać analizie zakres udzielonych przez Skarżącą pełnomocnictw. Otóż w przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa udzielone przez I.K. Pierwsze z nich, które jak wynika z adnotacji na nim naniesionej, wpłynęło do Biura Powiatu [...] ARiMR w dniu 3 czerwca 2013 r., zostało udzielone M. M. i obejmuje upoważnienie do reprezentowania I. K. i składania oświadczeń woli przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz we wszystkich sprawach związanych z obsługą działań prowadzonych przez ARiMR. Kolejne z nich, jak wynika z jego treści, zostało udzielone w dniu 19 czerwca 2012 r. w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawach o przyznanie płatności za rok 2004 oznaczonych: [...] oraz [...] nr dokumentu: [...]. Skarżąca upoważniła do występowania w tych sprawach przed Agencją jak i sądami radcę prawnego K. Sz. i zwróciła się o doręczanie wszelkiej korespondencji na adres wskazanego pełnomocnika. Jak wynika z akt sprawy wymienione sygnatury spraw dotyczyły postępowania wznowionego, w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] r., przyznającej Skarżącej płatności za 2004 r. w kwocie [...] zł. Decyzję z dnia Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Powiatu [...] ARiMR doręczono jako pełnomocnikowi Strony M. M. W ocenie Sądu pełnomocnictwo udzielone Panu M. M. jest pełnomocnictwem ogólnym, natomiast pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K. Sz. ograniczone zostało do wskazanych w nim konkretnych postępowań prowadzonych pod wskazanymi numerami spraw. W pełnomocnictwie udzielonym K. Sz. wśród wskazanych spraw nie wymieniono dodatkowo postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ani też nie zawarto innych klauzul pozwalających na uznanie iż zakres pełnomocnictwa jest szerszy. Sąd nie podziela argumentu Strony, iż z udzielonego K. S. pełnomocnictwa wynikał obowiązek doręczenia jej przez organ decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w związku z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 z zm.). Zgodnie z wskazanym przepisem art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , w brzmieniu wynikającym z nowelizacji wprowadzonej w życie dnia 1 sierpnia 2012 r., o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ który jest właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności. Sąd podziela stanowisko organu, iż powyższy przepis daje jedynie uprawnienie organowi do wydania decyzji o wskazanej treści i we wskazanej formie, jednak nie nakazuje aby za każdym razem rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków było zawarte w decyzji o przyznaniu płatności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rozstrzygnięto odrębną decyzją w odrębnie wszczętym postępowaniu, którego pełnomocnictwo udzielone K. Sz. nie obejmowało. Było ono bowiem sformułowane bardzo wąsko, jednakże to Strona, nie zaś organ zadecydowała o takim właśnie jego kształcie i zakresie. Organ doręczył decyzję Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi M. M., którego pełnomocnictwo nie jest kwestionowane i w dacie doręczenia decyzji obowiązywało. Nie można zgodzić się z zarzutami Strony, iż organ winien był, podejmując postępowanie o ustalenie nienależnie pobranych płatności, wyjaśnić wątpliwości w zakresie posiadanego pełnomocnictwa dla radcy prawnego, poprzez zobowiązanie Skarżącej do złożenia oświadczenia w przedmiocie zakresu pełnomocnictwa – przez co zdaniem Strony naruszono zasady określone w art. 7,8 i 9 K.p.a. Po pierwsze, jak wynika ze stanowiska organu nie posiadał on wątpliwości co do zakresu udzielonych pełnomocnictw zarówno dla M.M. jak i K. Sz. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu w tym względzie. Nadto zdaniem Sądu organ nie ma podstaw do ingerowania w relacje pomiędzy Stroną a jej pełnomocnikami. Skoro z pełnomocnictw udzielonych przez Stronę wynikało, że K. Sz. jest uprawniona do reprezentowania Strony w konkretnych postepowaniach, a M. M. posiada pełnomocnictwo ogólne, to organ winien był dokonywać doręczeń zgodnie z tym co wynikało z posiadanych pełnomocnictw. Przywołany przez Stronę wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 848/98 dotyczył odmiennej sytuacji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ dysponował kilkoma pełnomocnictwami z których jedno było właściwe, drugie zaś nie obejmowało swoim zakresem niniejszej sprawy. Strona nie złożyła do akt niniejszej sprawy, wszczętej odrębnym postanowieniem, a zakończonej decyzją Nr [...], pełnomocnictwa z dnia 19 czerwca 2012 r. dla K. Sz., a tylko taka okoliczność ewentualnie w razie wątpliwości co do treści złożonego pełnomocnictwa, zobowiązywałaby organ do wzywania Strony do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa. Wbrew zarzutom Strony organ nie naruszył też art. 40 § 2 K.p.a. poprzez uznanie M. M. za jedynego pełnomocnika Strony. Otóż należy się zgodzić, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pełnomocnictwa, istotnie jedynym pełnomocnikiem uprawnionym do reprezentowania Strony w odrębnie wszczętym przez organ z urzędu postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, był M. M. Wbrew twierdzeniu Skarżącej organ nie był kompetentny do oceny kwalifikacji M. M. i kierowania się koniecznością "zabezpieczenia interesu Strony" przy wyborze pełnomocnika któremu doręczał pisma. Zdaniem Sądu organ nie posiadał bowiem możliwości wyboru w osobie pełnomocnika. Pełnomocnikiem w tej sprawie był wyłącznie M. M., a z pełnomocnictwa mu udzielonego nie wynikało wyłączenie jego udziału w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wobec powyższego należało uznać, że decyzja Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona prawidłowo. Tym samym, wracając do istoty niniejszej sprawy, którą jest ocena zasadności odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, należy ocenić czy istniały podstawy do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Jak wspomniano na wstępie, aby Strona mogła się tego domagać przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. wprowadzono cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 13. Wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 300). Przesłanki przywrócenia terminu są następujące: 1) uprawdopodobnienie przez wnioskującego o przywrócenie terminu braku swojej winy, 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 3) dochowanie 7-dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4) dopełnienie czynności procesowej, której nie dokonano w terminie. W pierwszym rzędzie należało zatem ocenić, czy uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez Stronę nastąpiło bez jej winy. Należy przy tym wskazać, że Strona ponosi konsekwencje uchybienia terminowi przez jej pełnomocnika, na co trafnie sama wskazała w skardze, przywołując wyrok NSA z dnia 18 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 431/00. Jest to pogląd powszechny i ugruntowany w orzecznictwie. Co więcej nie tylko zaniedbania pełnomocnika, ale też osób, którymi posługuje się pełnomocnik, nie uwalniają strony od poniesienia procesowej odpowiedzialności za takie działania bądź zaniechania. (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OZ 525/11; z dnia 26 listopada 2007 r., I FZ 509/07; z dnia 18 października 2007 r., I FZ 421/07, z dnia 27 sierpnia 2015 r. II FZ 650/15). W niniejszej sprawie, wobec uznania, iż decyzję z dnia [...] r. doręczono prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi M. M., Strona nie przedstawiła żadnych argumentów, które wskazywałyby na brak jej winy w uchybieniu terminowi. Należy bowiem przyjąć, że zaniedbania M. M. obciążają samą Stronę. Tymczasem M. M. będąc pełnomocnikiem Strony po doręczeniu mu wskazanej decyzji nie podjął żadnych czynności zmierzających do złożenia odwołania, a nawet nie poinformował Strony o jej treści. Strona nie przedstawiła żadnych argumentów usprawiedliwiających takie zachowanie M. M. W efekcie należy uznać, iż organ prawidłowo stwierdził, że Strona nie wykazała, że naruszenie terminu odwołania nastąpiło bez jej winy. Zatem wobec niespełnienia pierwszej z przesłanek do przywrócenia terminu - tj. wykazania braku winy Strony, wobec wymogu łącznego spełnienia wszystkich przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu, konsekwentnie organ prawidłowo odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Uznając zatem zarzuty skargi za bezzasadne Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.