I SA/Sz 236/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA – Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym skargi G. K. na uchwałę Regionalna Izba Obrachunkowa z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rady G. K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu G. K. na rok 2022 p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] ([...]) zł. Zaskarżoną uchwałą z [...] lutego 2022 r., nr [...], w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2022 (dalej "uchwała [...]") Regionalna Izba Obrachunkowa (dalej: "RIO") umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały [...] Jako podstawę prawną uchwały RIO wskazało art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 j.t. ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.2019.2137, ze zm.; dalej "ustawa RIO"). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że uchwała [...] została objęta postępowaniem nadzorczym RIO. Uchwała została zakwestionowana przez Wójta Gminy K. z uwagi na przyjęcie przez Radę Gminy K. planu wydatków w dziale 801, rozdziale 80101 i rozdziale 80150 w kwotach skutkujących brakiem zabezpieczenia środków na składki ZUS, Fundusz Pracy oraz Fundusz Solidarnościowy, a także na wynagrodzenia nauczycieli realizujących zadania wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. W związku z wątpliwościami co do zgodności z prawem uchwały [...], RIO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wskazując sposób usunięcia nieprawidłowości oraz termin jej usunięcia (uchwała RIO z [...] stycznia 2022 r. nr [...]) [...] lutego 2022 r. do Izby przekazano stanowisko Rady Gminy K. , w którym wskazano, iż zmian w planie wydatków w stosunku do zaprojektowanego przez organ wykonawczy, dokonano w związku z niezadowoleniem organu stanowiącego z rosnących wydatków na oświatę i wychowanie, w szczególności w rozdziałach 80101 i 80150, dla których kwoty przedstawione w złożonym projekcie znacznie odbiegały od poziomu wydatków w latach poprzednich. W swoim stanowisku Rada Gminy K. przywołała Wyrok Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 czerwca 2021 r., I SA/Sz 381/21, w którym sąd uznał, iż podejmując uchwałę budżetową na 2021 r. Rada mogła dokonać zmian w stosunku do złożonego projektu, na skutek czego nie zabezpieczono środków niezbędnych na realizację wszystkich zawartych na podstawie projektu umów, gdyż nie spowodowało to zwiększenia deficytu budżetu, a tym samym nie doszło do naruszenia jedynego ograniczenia w zakresie możliwości dokonywania zmian, wynikającego z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W toku prowadzonego postępowania do Izby skierowano również dodatkowe wyjaśnienia Wójt oraz opozycyjnego klubu radnych "R. ". Wójt wskazała, iż zaplanowane w budżecie na 2022 r. wydatki na pochodne od wynagrodzeń nie wystarczą na uregulowanie składek na ubezpieczenia społeczne od marca (SP w K. i SP w R. ) i kwietnia br. (SP w K.). Jednocześnie zaproponowała, aby w trybie nadzorczym Kolegium RIO brakujące środki przeniosło z wydatków inwestycyjnych wprowadzonych przez Radę Gminy K. w toku uchwalania budżetu, nie objętych złożonym przez nią projektem. Opozycyjny klub radnych zarzucił stanowisku wyrażonemu przez Radę Gminy K. manipulowanie danymi w celu wprowadzenia organu nadzoru w błąd i zdyskredytowania działań Wójt. RIO uznało, że przepisy prawa rozdzielają w wyraźny sposób kompetencje organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie podjęcia uchwały budżetowej. Art. 18 ust. 2 pkt 4 s.g. przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wyłączną kompetencję do uchwalenia budżetu. W kształtowaniu treści uchwały budżetowej organ stanowiący ograniczony jest wyłącznie w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Według RIO z dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania wynika jednoznacznie, iż oba organy gminy K. wykazują troskę o realizację zadań własnych gminy, w tym w zakresie edukacji publicznej, a źródłem zaistniałej sytuacji jest brak porozumienia w zakresie kształtowania polityki wynagrodzeń w sferze oświatowej. Powyższe wymaga niewątpliwie porozumienia obu organów gminy, których obowiązkiem jest kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej gminy K., a w szczególności zagwarantowania środków na realizację obligatoryjnych zadań gminy. Mając na uwadze przepisy prawa regulujące zakres kompetencji organu stanowiącego, które nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności badanej uchwały, wyrażone w trakcie sesji zobowiązanie do ustalenia właściwego planu wydatków, a także dotychczasową praktykę i racjonalność działania organów gminy pomimo trwającego między nimi konfliktu. RIO postanowiło umorzyć wszczęte postępowanie. Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, iż powyższe nie wyklucza możliwości skierowania sprawy na drogę sądową w trybie przewidzianym przepisami u.s.g. Gminy K. reprezentowana przez wójta gminy zaskarżyła wskazaną uchwałę RIO z [...] lutego 2022 r. w całości , zarzucając naruszenia: 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez umorzenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały [...]; 2) art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie przepisów K.p.a. w sytuacji gdy ustawodawca w ustawie RIO wskazał dwa tryby w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy; 3) art. 12 ustawy RIO poprzez niezachowanie procedury uznania uchwały budżetowej za nieważną. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. W ocenie skarżącej niezabezpieczenia środków na zaciągnięte już i szczegółowo omówione w skardze zobowiązania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały [...] Zmniejszenie kwot na obligatoryjne zadania gminy stanowi naruszenie art. 211 ust. 1 w zw. z art. 44 pkt 3 ppkt 3 ustawy o finansach publicznych. Zadania oświatowe gminy uznane zostały za jej zadania własne o charakterze obligatoryjnym. Swoją decyzją radni narazili dyrektorów szkół na naruszenie wymienionych w skardze przepisów ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych, o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o finansowaniu zadań oświatowych oraz Karty Nauczyciela. W skardze podkreślono, że z argumentacją organu wykonawczego zgodziło się Kolegium Izby i uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2022 r. wszczęło postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności części uchwały [...] w zakresie, w jakim wyżej wymieniona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 211 ustawy o finansach publicznych poprzez niezapewnienie środków na składki ZUS oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy w rozdziale 80101, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy w rozdziale 80150. Jako sposób usunięcia nieprawidłowości Kolegium RIO ustaliło zabezpieczenie w planie wydatków budżetowych środków niezbędnych na wynagrodzenia nauczycieli wynikające z zawartych umów o pracę oraz związane z nimi składki ZUS, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Termin usunięcia nieprawidłowości ustalono do [...] lutego 2022 r. Organ wykonawczy przygotował projekt uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy na 2022 r. na sesję, która odbyła się 27 stycznia 2022 r. Rada Gminy K. nie podjęła jednak tej uchwały. Z kolei na posiedzeniu [...] lutego 2022 r. Kolegium podjęło decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania, czym rażąco naruszyło prawo, ponieważ w ustawie RIO ustawodawca przewidział jedynie dwie drogi procedowania: wynikającą z art. 11 ust. 3 procedurę stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa oraz wskazane w art. 12 ust. 1 i 2 postępowanie w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną. Przepisy ustawy RIO nie dają organom nadzorczym prawa modyfikacji żadnej z ustalonych procedur, jak też stosowania procedury nieprzewidzianej ustawą. Rozpoczęcie procedury w trybie art. 12 ustawy RIO nie może zakończyć się umorzeniem postępowania, toteż takie rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa i wyeliminować je z obiegu prawnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca wskazała wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej odrzucenie, zwracając uwagę, że skarga na uchwałę w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto według RIO Wójt Gminy K. nie posiada w sprawie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. RIO nie podzieliło również pozostałych zarzutów skargi. Pismem z 15 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy K. nadesłała swoje zarządzenie nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest ocena jej dopuszczalności, tj. m.in. zbadanie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na uchwałę RIO w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy K. na rok 2022 Sąd wskazuje, że w judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r. i wskazane ta orzecznictwo - orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 12 stycznia 2012 r. II GSK 2415/11 () Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 98 ust. 1 u,s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez pozbawienie ich zdolności do działania (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 u.s.g.), władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych (art. 91 ust. 1 u.s.g.) lub uniemożliwienie podjęcia działania (art. 89 u.s.g.). Przyjąć należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Natomiast uchwała organu nadzoru umarzająca to postępowanie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu powyższych przepisów. NSA zauważył, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Naruszenie interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji można natomiast wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały rady miejskiej nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, na które w myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a tym samym należało uznać, że zaskarżony akt nie podlega kontroli tego sądu. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela powyższe zapatrywanie NSA i ocenia, że analizowanej uchwały RIO nie można uznać za żaden z wymienionych aktów nadzoru, jak również nie może być ona utożsamiana z innymi przewidzianymi w art. 3 § 2 P.p.s.a. aktami podlegającymi kontroli sądu administracyjnego. Sąd zauważa również, że w przytoczonym w skardze wyroku NSA z 25 kwietnia 2013 r. II GSK 141/12 wskazano, iż w sytuacji, gdy w ustawie RIO przewidziane zostały tylko dwa tryby postępowania w przypadku stwierdzenia, że uchwała czy zarządzenie podjęte zostały z naruszeniem prawa, brak jest podstaw do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 158 § 2 K.p.a. Z powyższego nie wynika, aby organ, stosując art. 91 ust. 5 u.s.g., który wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. nie mógł umorzyć wszczętego postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) w przypadku niestwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Stąd nie odniósł skutku zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. i 12 ustawy RIO. W sprawie nie mają zastosowania również pozostałe wyroki sądów administracyjnych wskazane w skardze. Przykładowo wyrok II SA/Ol 810/19 dotyczył skargi na uchwałę rady gminy, a nie na rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając na uwadze powyższe, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.