I SA/Sz 381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia M. w N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz stowarzyszenia M. w N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Miłośników Tradycji Rybołówstwa Bałtyckiego w N. (dalej: bądź "Strona" bądź "Skarżący"), działając na podstawie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej [...] (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), wniosło do tutejszego Sądu skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] - pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] [...] (dalej: "IZ RPO WZ") - z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie IZ RPO WZ zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Strona (jako stowarzyszenie wpisane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego), na podstawie wniosku z dnia [...], ubiega się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] [...] (dalej: "RPO WZ") realizowanego przez siebie przedsięwzięcia, w ramach konkursu nr [...]. Przedmiotem projektu jest rekonstrukcja obiektów historycznych, tj. domu halowego z N., dwóch domów halowych na potrzeby ekspozycyjno-restauracyjne, rekonstrukcja wędzarni ryb oraz pieca chlebowego z [...], rekonstrukcja [...], w celu utworzenia [...]. W ramach projektu przewidziano także zagospodarowanie terenu, wyposażenie we wszystkie niezbędne media oraz zakup niezbędnego wyposażenia. Pismem z dnia [...], IZ RPO WZ poinformowała Stronę, że złożony przez nią ww. projekt został odrzucony i nie podlega dalszej ocenie ze względu na negatywny wynik weryfikacji spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności). W piśmie pouczono Stronę o przysługującym jej prawie wniesienia protestu. Jak wskazała IZ RPO WZ w uzasadnieniu powyższego pisma, kryteria wyboru projektów zostały opisane i opublikowane jako załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu. Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów ocenianych w tej części oceny skutkuje negatywną oceną projektu. W odniesieniu do ww. projektu Strony, ocena spełnienia kryterium 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis została dokonana przez dwóch niezależnych ekspertów znajdujących się w Wykazie kandydatów na ekspertów RPO WZ [...] powołanych w skład Komisji Oceny Projektów. Eksperci, oceniając spełnienie kryterium 1.8. i odpowiadając na pytanie czy w przypadku projektu Strony zachowany został efekt zachęty, stwierdzili, że projekt ten nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej i nie spełnia efektu zachęty wskazanego w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014 jako warunek dotyczący legalności pomocy publicznej. Jak bowiem wskazali eksperci Strona rozpoczęła roboty budowlane związane z inwestycją – nie stanowiące prac przygotowawczych w rozumieniu punktu 3.2. Regulaminu konkursu – przed złożeniem ww. wniosku o przyznanie pomocy. W ocenie ekspertów (Ekspert 1) wskazane w dzienniku budowy i dokonane w dniu [...]: wytyczenie geodezyjne obiektu i wykonanie niwelacji terenu, "a więc podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, dokonane przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, wyłącza możliwość uznania, że pomoc wywoła efekt zachęty". Powołując się na ww. opinie ekspertów, IZ RPO WZ uznała, że w rozpoznawanej sprawie niespełnione zostało kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8. Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności), efekt zachęty został zniweczony, tym samym wniosek Strony został oceniony negatywnie i nie podlega dalszej ocenie. Dodatkowo IZ RPO WZ wskazała, że w załączniku nr 1 do pisma zamieszczono wykaz pozostałych błędów w dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z kryteriami administracyjności wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] Strona wniosła do IZ RPO WZ protest od ww. oceny. Strona zwróciła uwagę, że eksperci zakwestionowali prace przygotowawcze wykonane w dniu [...] obejmujące: wytyczenie geodezyjne obiektu oraz wykonanie niwelacji terenu. Podniosła także, że jedynym dokumentem regulującym, w randze ustawy definicję "prac przygotowawczych" jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej "u.p.b."). W tym zakresie Strona zdefiniowała, zgodnie z art. 41 u.p.b., pojęcie prac przygotowawczych wskazując, że należą do nich wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu, tj. prace które Strona wykonała przed dniem złożenia ww. wniosku o dofinansowanie ([...]). Uzasadniając protest Strona wskazała, że zapisy w dzienniku budowy zakwestionowane przez ekspertów odnoszą się do prac przygotowawczych. Ponadto wskazała, że oceniający nie zadali sobie trudu zadania pytania o istnienie prawnie wiążącego zobowiązania powodującego, że inwestycja stanie się nieodwracalna. Fakt przeprowadzenia wytyczenia geodezyjnego obiektu czy niwelacji terenu nie jest umową dotyczącą zamówienia urządzeń lub innym zobowiązaniem, które może spowodować, że inwestycja stanie się nieodwracalna. Brak definicji pojęcia "nieodwracalności" inwestycji powoduje, że należy kierować się wykładnią logiczną. Po przeprowadzeniu bowiem wytyczenia geodezyjnego oraz niwelacji terenu możliwość odwracalności inwestycji jest nadal taka sama jak w momencie otrzymania pozwolenia na budowę (które nie stanowi rozpoczęcia projektu). Strona podkreśliła, że nadal będzie zdeterminowany cel, zakres, parametry inwestycji, a inwestor jedynie po podpisaniu umowy na wykonanie obiektu będzie związany umową cywilno-prawną z wykonawcą na osiągnięcie wskazanego w pozwoleniu zakresu prac budowlanych i tym samym spełni się warunek nieodwracalności inwestycji. Ponadto Strona odwołując się do treści regulaminu konkursu wskazała, że zasadnie uwzględniła definicję "prac przygotowawczych" w rozumieniu prawa budowlanego. Zdaniem Strony podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną. Jak bowiem wskazała Strona zapisy Regulaminu Konkursu, w ramach którego Strona złożyła ww. wniosek o dofinansowanie, w wersji [...] z [...] wskazywał na rozumienie zapisów Rozporządzenia pozwalające, aby w projektach objętych pomocą publiczną, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie wystąpiły prace przygotowawcze, jeśli inwestycja nie posiada jeszcze umów czyniących ją "nieodwracalną". Pismem z dnia [...] Strona nadesłała do IZ RPO WZ dodatkową informację wskazując na wyrok NSA Ośrodek zamiejscowy w Katowicach z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2293/99. Pismem z dnia [...] nr [...] IŻ RPO WZ poinformował Stronę, że protestu nie uwzględnia. Nakreślając ramy prawne sprawy IZ RPO WZ wskazała, że każdy projekt, podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Ogłaszając konkurs IZ RPO WZ podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła również regulamin konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej), określający m.in. procedurę wyboru projektów. Ocena projektów podzielona została na 4 części tj. ocenę wstępną, ocenę merytoryczną I stopnia, ocenę merytoryczną II oraz ocenę strategiczną. Ocena merytoryczna I stopnia – na podstawie kryteriów dopuszczalności – polega na wyselekcjonowaniu projektów, których realizacja jest zasadna, założenia są realne, a wyniki analiz oparte zostały o adekwatne założenia. W tej części oceny projekty weryfikowane są również, w szczególności, pod kątem zgodności z regulacjami dotyczącymi pomocy publicznej. Warunkiem przekazania projektu do kolejnej części oceny, jest spełnienie wszystkich kryteriów wyboru w ramach poprzedniej części oceny. Jak wynika z pisma, projekt Strony nie spełnia kryterium oceny merytorycznej I stopnia. Efekt zachęty został zniweczony, a tym samym wniosek zasługiwał na negatywną ocenę i odrzucenie z dalszej oceny. Jak wskazała IZ RPO WZ, spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy członkowie Komisji Oceniającej Projekty (KOP) prawidłowo ocenili kryterium dopuszczalności 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis. Wskazała również, że treść wniosku wraz z załącznikami, stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. Kontrolując zatem prawidłowość wydanej przez KOP oceny wniosku o dofinansowanie, należy odnieść się do kryteriów wyboru projektów, z których oceną Strona się nie zgadza. IZ RPO WZ wskazała, iż zgodnie z treścią listy sprawdzającej eksperci zobligowani są odpowiedzieć na pytanie, czy w przypadku projektu objętego pomocą publiczną zachowany został efekt zachęty? Jak wskazała dalej IZ RPO WZ, zdaniem oceniającego nr 1: "Projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej. Rozporządzenie 651/2014 ustanawia warunek dotyczący legalności pomocy publicznej w zakresie spełnienia efektu zachęty. Rozporządzenie 651/2014 w art. 6 ust. 2 stanowi bowiem, że "Uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności". W świetle art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014, za "rozpoczęcie prac" nie uznaje się zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. W przypadku przedmiotowego projektu, zgodnie z dziennikiem budowy, stanowiącym Załącznik 4c do wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca dokonał następujących prac przygotowawczych na terenie budowy: • Wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu [...], • Wykonanie niwelacji terenu w dniu [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego oraz wykonanie niwelacji terenu, a więc podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, dokonane przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, wyłącza możliwość uznania, że pomoc wywoła efekt zachęty. Stanowisko takie, znalazło swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądów powszechnych (sygn. I akt C 581/11); (sygn. akt I ACa 347/14)." Powołując się na odpowiedź Eksperta nr 2, IZ RPO WZ poinformowała, że w uzasadnieniu negatywnej oceny tego samego kryterium, ww. ekspert wskazał, że: "...Wnioskodawca zdecydował się jednak na dostosowanie jego treści do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata [...]. Zadeklarowano w nim występowanie pomocy publicznej, jednakże Wnioskodawca rozpoczynając inwestycję, co zostało stwierdzone wpisami do dziennika budowy, nie zachował efektu zachęty. Wykonał bowiem prace, które wykraczają poza definicję prac przygotowawczych (za punktem 3.2 Regulaminu konkursu). Jako prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną. Natomiast wszystko to, co wykracza poza te prace, a zatem m.in. rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem (np. prace ziemne) będzie już wykraczało poza opisany zakres. Jak wynika z punktu 3.1 pkt 3 Regulaminu konkursu "dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy". Stąd należy uznać, że wniosek nie spełnił warunków cyt. rozporządzeń." IZ RPO WZ uzasadniając nieuwzględnienie protestu odwołała się również do zapisów regulaminu konkursu, tj. podrozdziału 3.1 pkt 4, 5,6 i pojęć: "rozpoczęcie prac", "rozpoczęcie realizacji projektu", "prace przygotowawcze". IZ RPO WZ podkreśliła, że ww. pojęcia nie są tożsame z pojęciami przywołanymi w proteście, o których mowa w u.p.b. Zdaniem organu stanowi to o niewłaściwej interpretacji przez Stronę zapisów regulaminu konkursu. IZ RPO WZ zwróciła uwagę, iż w ww. Regulaminie konkursu w rozdziale "Podstawy prawne" ujęto u.p.b., lecz jeśli jest o niej mowa w regulaminie, wówczas ustawa jest literalnie przywoływana, jak to ma np. miejsce w podrozdziale 1.4 Realizacja projektu w formule "zaprojektuj i wybuduj". Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w proteście przez Stronę, IZ RPO WZ wskazała, że są one bezzasadne. Strona bowiem podjęła działania, które wskazano w załączniku 4c do dokumentacji aplikacyjnej tj. Dzienniku Budowy nr [...] wydanym dnia [...]. Wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego oraz wykonanie niwelacji terenu stanowi rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją zgodnie z rozporządzeniem nr 651/2014. Rozpoczęcie robót budowlanych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie wyłącza, zdaniem organu, możliwość uznania, że pomoc wywołała efekt zachęty. Ponadto rozpoczęcie robót budowlanych nie może zostać uznane za prace przygotowawcze, w myśl rozporządzenia nr 651/2014, w którym jest mowa o takich czynnościach jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Reasumując organ potwierdził słuszność oceny dokonanej przez ekspertów KOP, a ponadto powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2137/15. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO WZ, ewentualnie, że nie uwzględnienie protestu było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO WZ. Zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, tj. błędne przyjęcie, że nie spełniono kryterium dopuszczalności I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis; 2. naruszenie pkt. 18 w zw. z art. 6 ust, 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez uznanie, iż inwestycja nie wywołuje efektu zachęty w rozumieniu jego przepisów, pomimo, że wykonanie przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu nie zawsze jest rozpoczęciem budowy, a stanowi prawce przygotowawcze; 3. naruszenie pkt 4, 5 oraz 6 podrozdziału 3.1 Regulaminu Konkursu poprzez odrzucenie wniosku pomimo, iż spełniał on merytoryczne kryterium dopuszczalności I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis; 4. błędne ustalenie zakresu przedmiotowego inwestycji (projektu) skutkujące przyjęciem, iż data dokonania wytyczenia geodezyjnego obiektu budowlanego oraz wykonania niwelacji terenu winna zostać uwzględniona w dokonanej analizie chronologicznej w sytuacji, w której wykonanie tych prac nie stanowiło rozpoczęcia budowy, a stanowiło podjęcie prac przygotowawczych, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia wymogów formalnych, a tym samym nie uwzględnienie wniesionego protestu. W ocenie Skarżącego, żaden przepis prawa wspólnotowego nie definiuje pojęcia "prace przygotowawcze". Biorąc to pod uwagę, Skarżący odwołał się do definicji zawartej w u.p.b. Podkreślił, że zasady dofinansowania z publicznych funduszy powinny być możliwie precyzyjne i transparentne, skoro IZ RPO WZ traktuje zapisy regulaminu konkursu jako warunki ograniczające, czy też warunkujące w ogóle przyznanie finansowania. W tym zakresie Skarżący wskazał na wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 649/16. Zdaniem Skarżącego nieuprawnione i zbyt daleko idące jest powoływanie się w tej sytuacji przez organ na orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych w sytuacji, gdy przepisy u.p.b., zawierają jasną i jednoznaczną definicję terminu "prace przygotowawcze". Wbrew twierdzeniom organu, zastosowanie definicji zaczerpniętej z aktu prawa krajowego w sytuacji braku definicji w akcie prawa unijnego nie stanowi o naruszeniu zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Definicja zawarta w art. 41 u.p.b. nie jest sprzeczna z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014. Ponadto Skarżący podkreślił, że ocena ekspertów nastąpiła na podstawie wpisów w dzienniku budowy. Wpis w dzienniku budowy zamieszczony został natomiast na podstawie u.p.b. Skoro zatem ocena została dokonana w oparciu o dokument stworzony na podstawie u.p.b., a IZ RPO WZ odrzuciła definicję "prac przygotowawczych" zawartą w tym akcie prawnym, to niewątpliwe reguły konkursu nie są jasne i przejrzyste. Dodatkowo Skarżący podniósł, że organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w zakresie rozpoczęcia prac budowlanych, posługując się wpisami w dzienniku budowy. Organ wybiórczo dokonał ustaleń na podstawie tych wpisów, a jednocześnie nie ocenił ich z punktu widzenia definicji zawartych w u.p.b. Zdaniem Skarżącego taka ocena jest nielogiczna i niejasna, a tym samym wadliwa i dowolna. Gdyby organ uwzględnił definicje z u.p.b., niewątpliwie prawidłowo oceniłby, iż działania podjęte przez Skarżącego nie stanowią rozpoczęcia prac budowlanych, a tym samym prac nad projektem. Brak jest bowiem przesłanek do uznania za rozpoczęcie budowy wykonania przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu jeżeli nie jest to wyraźnie połączone z przystąpieniem do realizacji działalności budowlanej. Podsumowując Skarżący wskazał, że reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. W tym zakresie powołał prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 649/16. Pismem z dnia [...] organ poinformował Skarżącego o błędnym wskazaniu nr konkursu i wyjaśnił, że omyłkowo wskazano wersję regulaminu konkursu. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik IZ RPO WZ złożył do akt kopie trzech decyzji organów budowlanych otrzymane od Skarżącego, które stanowiły załącznik do wniosku o dofinansowanie. Ponadto potwierdził, iż nie zostały wyczerpane środki finansowe w ramach przedmiotowego konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili jego wydania. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć należy przepisy ustawy wdrożeniowej. Z prawidłowo ustalonego i przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy, który Sąd przyjął za podstawę orzekania, oraz z zarzutów skargi wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu, który uznał, że wykonanie przez Skarżącego w dniu [...] wskazanych w dzienniku budowy prac polegających na wytyczeniu geodezyjnym obiektu i wykonaniu niwelacji terenu w zakresie inwestycji objętej ww. wnioskiem o dofinansowanie stanowi o niespełnieniu kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8. Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności), wskutek zniweczenia efektu zachęty - a tym samym koniecznością negatywnej oceny ww. wniosku Skarżącego i wyłączenia go z dalszej oceny. Organ przyjął bowiem, że powyższe prace stanowiły de facto rozpoczęcie robót budowlanych a nie prace przygotowawcze – jak uznaje Skarżący - w rozumieniu Regulaminy konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] [...]. Oś Priorytetowa 4 Naturalne otoczenie człowieka, Działanie 4.9 Rozwój zasobów endogenicznych, Konkurs nr [...] Wersja [...] oraz rozporządzenia nr 651/2014. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu został złożony przez Skarżącego w dniu [...] zaś w dniu [...] – jak wynika z wpisów w dzienniku budowy Nr [...] założonym dla projektu objętego ww. wnioskiem – Skarżący wykonał roboty polegające na wytyczeniu geodezyjnym obiektu oraz niwelacji terenu. Mając na uwadze powyższą istotę sporu w rozpoznawanej sprawie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia nr Komisji (UE) nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. W świetle zaś art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014, "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Jednocześnie Sąd wskazuje, że ww. ustawa wdrożeniowa, określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej [...], podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu jak i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10). Każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez Instytucję Zarządzającą lub Pośredniczącą oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Sąd wskazuje ponadto, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. W ocenie Sądu IZ RPO WZ nie sprostała wymaganiom nałożonym mocą wskazanego powyżej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Instytucją Zarządzającą organizującą i przeprowadzającą konkurs w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] [...] jest Zarząd Województwa [...]. Zgodnie z ww. Regulaminem konkursu ocena wniosku o dofinansowanie dokonywana jest w płaszczyznach dopuszczalności, administracyjności, wykonalności, jakości, a także w ramach oceny strategicznej. Do każdej z płaszczyzn oceny przyporządkowane są odpowiednie kryteria. Ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch ekspertów KOP. Ocena ww. kryteriów dokonywana jest pod katem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium przy czym ocena negatywna przynajmniej jednego kryterium skutkuje uzyskaniem przez projekt oceny negatywnej w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dodatkowo ocena projektów podzielona jest na cztery części: ocenę wstępną, merytoryczna I stopnia, merytoryczna II stopnia oraz ocenę strategiczną. Ocena merytoryczna I stopnia - na podstawie kryteriów dopuszczalności - polega na wyselekcjonowaniu projektów, których realizacja jest zasadna, założenia są realne, a wyniki analiz oparte zostały o adekwatne założenia. Ponadto, w tej części oceniana jest kwalifikowalność przewidzianych w projektach wydatków, poprawność obliczeń kosztów całkowitych i całkowitych kosztów kwalifikowalnych oraz intensywność wsparcia. Projekty weryfikowane są również, w szczególności, pod kątem zgodności z prawem zamówień publicznych lub zasadą konkurencyjności, ochrony środowiska i regulacjami dotyczącymi pomocy publicznej. Kryteria wyboru projektów zostały opisane i opublikowane jako załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu oraz jako karty oceny. Stosownie do zapisów Regulaminu konkursu, oceny merytorycznej I stopnia projektów uczestniczących w konkursie dokonuje KOP, składająca się z niezależnych ekspertów. Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów ocenianych w tej części oceny skutkuje negatywną oceną projektu. IZ RPO WZ ogłaszając konkurs nr [...] podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła również regulamin konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej), określający m.in. procedurę wyboru projektów. Zasady wyboru projektów wskazują na możliwości udzielenia Wnioskodawcy pomocy publicznej/pomocy de minimis oraz stosowne uprawnienia Wnioskodawcy do otrzymania pomocy, zgodne z odpowiednim rozporządzeniem. Powyższa kwestia została doprecyzowana w opublikowanej karcie oceny merytorycznej I stopnia (dziedzina pomoc publiczna), gdzie eksperci zobligowani byli odpowiedzieć m.in. na pytanie - czy w przypadku projektu objętego pomocą publiczną zachowany został efekt zachęty? Ocena spełniania omawianego elementu kryterium polega na przypisaniu wartości logicznych "tak", "nie". Projekt niespełniający kryterium jest odrzucany. Sąd zauważa, że oceniający Ekspert I stwierdził, że (cyt.): Projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej. Rozporządzenie 651/2014 ustanawia warunek dotyczący legalności pomocy publicznej w zakresie spełnienia efektu zachęty. Art. 6 ust. 2 Rozporządzenia 651/2014 stanowi bowiem, że "Uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności". W świetle art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014, za "rozpoczęcie prac" nie uznaje się zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. W przypadku przedmiotowego projektu, zgodnie z dziennikiem budowy, stanowiącym Załącznik 4c do wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca dokonał następujących prac przygotowawczych na terenie budowy: wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu [...], wykonanie niwelacji terenu w dniu [...] Zgodnie z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego oraz wykonanie niwelacji terenu, a więc podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, dokonane przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, wyłącza możliwość uznania, że pomoc wywoła efekt zachęty. Stanowisko takie, znalazło swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądów powszechnych (sygn. I akt C 581/11); (sygn. akt I ACa 347/14)." Podobnej oceny dokonał także Ekspert II stwierdzając przy tym, że (cyt.): "Wnioskodawca zdecydował się jednak na dostosowanie jego treści do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata [...]. Zadeklarowano w nim występowanie pomocy publicznej, jednakże Wnioskodawca - rozpoczynając inwestycję, co zostało stwierdzone wpisami do dziennika budowy, nie zachował efektu zachęty. Wykonał bowiem prace, które wykraczają poza definicję prac przygotowawczych (za punktem 3.2 Regulaminu konkursu). Jako prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną. Natomiast wszystko to, co wykracza poza te prace, a zatem m.in. rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem (np. prace ziemne) będzie już wykraczało poza opisany zakres. Jak wynika z punktu 3.1 pkt 3 Regulaminu konkursu "dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy". Stąd należy uznać, że wniosek nie spełnił warunków cyt. rozporządzeń." Odnosząc się zatem do przepisów ww. Regulaminu konkursu w części regulującej ramy czasowe kwalifikowalności Sąd wskazuje, że zgodnie z jego zapisami - Rozdział 3 Kwalifikowalność wydatków 3.1 Ramy czasowe kwalifikowalności początkiem okresu kwalifikowalności wydatków jest 1 stycznia 2014 r. (1) a w przypadku projektów rozpoczętych przed ww. początkową datą kwalifikowalności wydatków, do współfinansowania kwalifikują się jedynie wydatki faktycznie poniesione od tej daty. Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne w okresie kwalifikowalności wydatków wskazanym we wniosku o dofinansowanie (2) a dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia KE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy (3). Zapisy powyższego regulaminu definiują pojęcie "rozpoczęcia realizacji projektu" określając, że należy przez nie rozumieć podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntu lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw – przy czym ww. Regulamin konkursu stanowi jednocześnie, że "podjęcie prac przygotowawczych nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu" (4). W dalszej części ww. regulamin określa, co należy rozumieć przez pojęcie "rozpoczęcia prac" i wskazuje, że przez rozpoczęcie prac to rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja staje się nieodwracalna, w zależności od tego co nastąpi najpierw – jednocześnie jednak wskazując, że ani zakupu gruntów ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac (5). W dalszej kolejności ww. Regulamin konkursu określa, co należy rozumieć przez użyty w przedmiotowym regulaminie zwrot "prace przygotowawcze" wskazując w pkt 6 Rozdziału 3 Kwalifikowalność wydatków, 3.1. Ramy czasowe kwalifikowalności, że przez prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności wskazując jednocześnie, że podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną. Dodatkowo odnosząc się do zapisów zawartych we wzorze wniosku o dofinansowanie utworzonym przez IZ RPO WZ dla ww. konkursu wraz z instrukcją jego wypełnienia, Sąd zauważa, że w części A.1.1., oraz A.1.1.1 powtórzono ww. zapisy Regulaminu konkursu w odniesieniu do uznania, że prace przygotowawcze nie stanowią ani realizacji rozpoczęcia projektu ani rozpoczęcia prac a ponadto powtórzono treść ww. Regulaminu wskazując w części A.1.1.1. wzoru wniosku, że przez prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla, że jak wynika z zapisu Rozdziału 3 podrozdziału 3.1. pkt 3 ww. Regulaminu, który jest zgodny z powyżej przytoczonym art. 6 ust. 2 rozporządzenia KE 651/2014, rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy. W rozpoznawanej sprawie Skarżący złożył wniosek w dniu [...], jednakże w dniu [...] wykonał prace polegające na wytyczeniu geodezyjnym obiektu i niwelacji terenu w zakresie projektu objętego wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie. Jak jednakże wynika z analizy dalszych zapisów ww. Regulaminu konkursu, jak i wzoru wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia, nie wszystkie prace wykonane przez beneficjenta w ramach projektu przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, kwalifikowane są jako rozpoczęcie realizacji projektu niweczące efekt zachęty, o którym stanowi art. 6 rozporządzenia 651/2014. Regulamin konkursu wraz z wzorem wniosku i instrukcją jego wypełnienia określa bowiem, w pkt 4 Rozdziału 3 podrozdziału 3.1., że rozpoczęcie realizacji projektu to podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntów lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw – jednakże, co szczególnie istotne – zapis ten wprost wskazuje , iż podjęcie prac przygotowawczych nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu. A zatem, uznanie ww. prac wykonanych przez Skarżącego w dniu [...] za prace przygotowawcze prowadziłoby do wniosku, że ich wykonanie przez Skarżącego przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, wbrew twierdzeniom IZ RPO WZ, nie stanowiłoby rozpoczęcia realizacji projektu niweczącego efekt zachęty i będącego podstawą odrzucenia wniosku Skarżącego z powodu negatywnego wyniku weryfikacji spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8. Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności). IZ RPO WZ w treści ww. Regulaminu konkursu jak i wzorze wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia, dookreślając co należy rozumieć przez rozpoczęcie realizacji projektu, w pkt 5 Rozdziału 3, podrozdziału 3.1. wyjaśniła, że przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja staje się nieodwracalna, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Jednakże, co Sąd wyraźnie podkreśla, z powyższego zapisu wprost wynika, że zakupu gruntów ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Tym samym, zgodnie z ww. zapisami Regulaminu konkursu, uznać należy że prace przygotowawcze nie stanowią ani rozpoczęcia realizacji projektu ani rozpoczęcia prac, przez które należy rozumieć m.in. rozpoczęcie robót budowlanych lub ww. prawnie wiążące zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja objęta projektem staje się nieodwracalna. Sąd zauważa, że w dalszej części ww. Regulaminu konkursu jak i we wzorze wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia IZ RPO WZ wskazała, co należy rozumieć - pod kluczowym dla oceny spełnienia kryterium zachęty, decydującym o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie i pozbawieniu beneficjenta pomocy ze środków krajowych i unijnych – pojęciem "prac przygotowawczych". Jak bowiem wynika z pkt 6 Rozdziału 3, podrozdziału 3.1. ww. Regulaminu konkursu i pkt A. 1.1.1.wzoru wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia jako prace przygotowawcze IZ RPO WZ nakazała rozumieć "m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności". W ocenie Sądu powyższe określenie przez IZ RPO WZ - w Regulaminie konkursu i wzorze wniosku wraz z instrukcją jego wypełnienia - pojęcia "prac przygotowawczych", które to pojęcie może w efekcie przesądzić o pozbawieniu beneficjentów pomocy ze środków krajowych i unijnych (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) poprzez jego określenie katalogiem otwartym przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazówek kwalifikacji określonych czynności do tego zbioru, nie daje beneficjentom pomocy możliwości odpowiedzi na pytanie, które z prac mogą być dokonane przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie jednocześnie pozostawiając IZ RPO WZ dowolność w zakresie tej oceny. Tym samym, w ocenie Sądu, ww. treść Regulaminu konkursu w istotny sposób narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów, nie mogąc w tym zakresie stanowić podstawy do odrzucenia wniosku Skarżącej. W takich okolicznościach Skarżący był uprawniony był do samodzielnego poszukiwania kryteriów kwalifikacji prac wykonanych przed dniem złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie również w innych przepisach prawa, choć rację należy przyznać IZ RPO WZ, że powołane przez Skarżącego przepisu u.p.b. nie mają bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jednakże wobec braku jednoznaczności ww. Regulaminu konkursu we wskazanym zakresie mogą one stanowić pomocnicze kryterium kwalifikacji ww. prac wykonanych przez Skarżącego przed dniem złożenia wniosku. Uwzględniając bowiem treść oraz konsekwencje wynikające z przywołanych regulacji prawnych, oraz stanowczo podkreślając w tej mierze, że Regulamin konkursu - jako dokument systemu realizacji - nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów, stwierdzić należy, że stanowisko Skarżącego w zakresie braku trafność oceny IZ RPO WZ, iż wniosek Skarżącej nie spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności) jest jednak prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Przede wszystkim ponownego podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów. Znajduje to swoje potwierdzenie w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu, o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym, powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Sąd zauważa ponadto, że również powyżej przytoczona treść oceny wniosku Skarżącej dokonanej przez ekspertów KOP, na którą to ocenę powołała się IZ RPO WZ odrzucając wniosek Skarżącej, wskazuje na brak konsekwencji IZ RPO WZ w używaniu i rozumieniu ww. pojęcia "prac przygotowawczych". Jak bowiem wskazał Ekspert I "W przypadku przedmiotowego projektu, zgodnie z dziennikiem budowy, stanowiącym Załącznik 4c do wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca dokonał następujących prac przygotowawczych na terenie budowy: wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu [...], wykonanie niwelacji terenu w dniu [...]" Jednocześnie, jak zasadnie wskazał Skarżący, IZ RPO WZ nie rozważyła istnienia w rozpoznawanej sprawie prawnie wiążącego zobowiązania, którego zaciągniecie przez Skarżącego przed terminem złożenia wniosku, spowodowałoby, że inwestycja staje się nieodwracalna niwecząc tym samym efekt zachęty. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 18 w zw. z art. a tym samym naruszenia pkt 4, 5 oraz 6 Rozdziału 3 podrozdziału 3.1. Regulaminu konkursu nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę IZ RPO WZ zobowiązana będzie uwzględnić argumenty i uwagi zawarte w uzasadnieniu prezentowanej oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800).