II SA/Sz 1033/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gryfic na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 31 lipca 2012 r. nr NK.4.4131.260.2012.K w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w Gryficach oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 , ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Zakładu Gospodarki Komunalnej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że w dniu [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 70 Kodeksu pracy oraz § 17 uchwały Nr VII/83/2007 Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie statutu Zakładu Gospodarki komunalnej wydał zarządzenie odwołujące J. Z. ze stanowiska Zakładu Gospodarki Komunalnej. W ocenie organu nadzoru zarządzenie to w sposób istotny narusza przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Wojewoda uznał za niesporne, że w dniu wydania przedmiotowego zarządzenia, J. Z. pełniący funkcję Zakładu Gospodarki Komunalnej był radnym Powiatu, uzyskał mandat w wyborach [...] i funkcję tę pełni w dalszym ciągu. Na podstawie wyjaśnień udzielonych w postępowaniu nadzorczym przez Burmistrza, organ nadzoru ustalił, że Burmistrz nie wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. Z., uzasadniając to twierdzeniem, że podstawą rozwiązania umowy o pracę był art. 52 § 1 Kodeksu pracy (rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika). Wskazując, że art. 22 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym związany jest z ochroną trwałości stosunku pracy radnego, Wojewoda podniósł, że ochrona wynikająca z tego przepisu jest niezależna od sposobu rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę z radnym (podobnie wyrok WSA z dnia 19 czerwca 2006 r.). Burmistrz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarga oparta została na zarzutach: - naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do uprawnień Wojewody należało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność spornego zarządzenia Burmistrza, a ponadto polegającym na przyjęciu, że do obowiązków Burmistrza należało wystąpienie do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze sprawującym mandat radnego J. Z., podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący nie posiadał wiedzy na temat sprawowanego przez J. Z. mandatu , a które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wiedzy Burmistrza na temat sprawowania przez J.Z. mandatu radnego powiatu. W oparciu o powyższe zarzutu Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że radny J. Z. był zatrudniony na stanowisku Zakładu Gospodarki Komunalnej wyłącznie na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie innego węzła prawnego, a osobą uprawnioną do nawiązania i rozwiązania stosunku pracy w tym przypadku jest wyłącznie Burmistrz Gminy. Zarządzenie, którego nieważność stwierdził Wojewoda było jedynie formalnym spełnieniem wymogów określonych w § 17 statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej. Skarżący poddał w wątpliwość, możliwość- na tle obowiązującego obecnie art. 91 u.s.g.- unieważnienia przedmiotowego zarządzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, przepis ten nie obejmuje bowiem swoim zakresem wszystkich działań organu gminy. Forma zarządzenia znajduje zastosowanie do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów organu gminy, mających podstawę w prawie publicznym ani też do oświadczeń woli składanych przez ten organ w sprawach cywilnych . Wskazując na brak wiedzy na okoliczność bycia przez J. Z. radnym powiatowym, Burmistrz argumentował, że zainteresowany nigdy nie złożył pracodawcy zaświadczenia z Państwowej Komisji Wyborczej ( ani żadnego innego dokumentu) potwierdzającego fakt jego wyboru na stanowisko radnego, jak również J. Z. nigdy nie informował pracodawcy o sesjach rady powiatu i nie występował z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązków służbowych na czas sesji. Dodatkowo skarżący wywiódł, że wobec takiego zaniechania J. Z., który w godzinach pracy na stanowisku Zakładu Gospodarki Komunalnej wykonywał jednocześnie obowiązki radnego, a pobierał wynagrodzenie za pracę , swoim zachowaniem naraził pracodawcę na straty finansowe . W konkluzji Burmistrz stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach uczynienie zadość obowiązkowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać za niemożliwe. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza jest czynnością z zakresu prawa pracy i jako takie nie podlega działaniom nadzorczym uregulowanym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych., co powoduje, że odwołanie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej należy zaliczyć do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, a zatem jest aktem o podwójnym charakterze- aktem publicznoprawnym a zarazem aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Taki charakter aktów powołania na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej gminy przesądza o objęciu ich nadzorem wojewody. Co do zarzutu braku wiedzy Burmistrza, że J.Z. jest radnym powiatowym, Wojewoda wskazał z jednej strony na treść pisma wyjaśniającego Burmistrza z dnia [...],a z drugiej strony na pismo J. Z. z dnia [...], w świetle których podnoszony zarzut uznał za niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze prawa nie narusza w sposób zarzucany skargą ani w żaden inny sposób. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podnoszonego skargą zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż od jego rozstrzygnięcia zależało zbadanie, czy stanowisko materialnoprawne organu nadzoru wyrażone zostało w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Skarżący Burmistrz zarzucane naruszenie art. 7, 77 Kpa opiera na twierdzeniu, że nie było możliwe spełnienie warunku określonego w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który wymaga uzyskania zgody rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z członkiem tej rady, ponieważ, jak twierdzi, nie wiedział, że J. Z.- Zakładu Usług Komunalnych , którego spornym zarządzeniem odwołał ze stanowiska jest radnym Powiatu. W świetle materiału zebranego w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi przez Wojewodę przy odpowiedzi na skargę, zarzut ten uznać trzeba za chybiony. W aktach tych znajduje się pismo J. Z., z którego wynika, że Burmistrz, ubiegał się także o mandat radnego powiatowego i to w tych samych wyborach, co J. Z., a nawet z tego samego komitetu wyborczego., a poza tym przez poprzednie dwie kadencje był zastępcą Burmistrza. W takiej sytuacji, ustalenia organu, który wydając zaskarżone rozstrzygniecie nie przyjął braku wiedzy burmistrza co do omawianej obecnie kwestii i nie zajmował się w szczególny, dowodowy sposób tą kwestią w żadnym razie nie może wskazywać na naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa. Idąc bowiem tokiem rozumowania skarżącego, który dysponując odpowiedzią na skargę nie zanegował zawartych w niej informacji na temat treści pisma J. Z. z dnia [...] należałoby przyjąć, że wiedza prywatna Burmistrza jest inną wiedzą od wiedzy uzyskanej w drodze pełnienia funkcji Burmistrza będącego miastem powiatowym, a ponadto, że skarżący pełniąc taką funkcję nie wie, kto z podległych mu pracowników składa na jego ręce oświadczenia majątkowe i kto uzyskał w ostatnich wyborach mandat radnego. Zaznaczyć należy, że tak jak dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru bezprzedmiotowe są wywody uzasadnienia skargi wskazujące na zaistniałe, w ocenie jej autora, naruszenia pracownicze J. Z., tak bezprzedmiotowa i niedopuszczalna byłaby ocena kompetencji Burmistrza dokonana w kontekście przyznanej przezeń niewiedzy. Z pewnością jednak, skoro okoliczność ta została w skardze podniesiona, wymaga ustosunkowania się Sądu do jej oceny dokonanej przez organ nadzoru i powiedzenia, że Wojewoda, kierując się posiadaną wiedzą, i doświadczeniem życiowym płynącymi chociażby z racji pełnionych obowiązków wyciągnął prawidłowe wnioski z okoliczności sprawy i miał pełne podstawy faktyczne do poczynienia ustaleń jakich dokonał, bez potrzeby poszukiwania dalszych dowodów na okoliczność stanu wiedzy Burmistrza co do statusu J. Z. jako radnego Powiatu. Również zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się chybiony. W przekonaniu Sądu, stosunek pracy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest stosunkiem szczególnym w porównaniu do stosunku pracy zawieranego na podstawie umowy o pracę z innymi osobami, jeśli dotyczy wykonywania pracy związanej z wykonywaniem zadań własnych gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g.). Znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma to, że odwołany ze stanowiska J. Z. Zakładu Komunalnego. Prowadzenie działalność komunalnej jest jednym z zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania stanowi przejaw działalności publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego realizowanej na podległym jej terenie przy pomocy komunalnej jednostki organizacyjnej jaką jest niewątpliwe Zakład Gospodarki Komunalnej. Jest to zatem realizacja zadań nie tylko z zakresu prawa pracy, ale także z zakresu administracji publicznej na terenie właściwości Gminy. W tej zaś sytuacji podzielić należy stanowisko organu nadzoru wskazujące na podwójny charakter stosunku pracy J. Z. przejawiający się z jednej stronny stosunkiem prawa pracy, a z drugiej strony stosunkiem publiczno-prawnym o znaczeniu lokalnym. Powyższe rozumowanie stanowi uzasadnienie dla przyjęcia, że zarządzenie burmistrza gminy odwołujące ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki komunalnej jest nie tylko wypełnieniem kompetencji pracodawcy, ale stanowi także działalność z zakresu prawa publicznego wpisującą się w zakres kompetencji nadzorczej wojewody sprawowanej w trybie i na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji podjęty przez Wojewodę akt nadzoru mieści się w zakresie jego kompetencji i jest zgodny z prawem materialnym (podobnie: wyrok NSA z dnia 5 .08.2010 r. sygn. akt I OSK 805/10 oraz z dnia 31.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11 dostępne w Internecie). Zgodzić się trzeba bowiem ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. wprowadza szczególną ochronę stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych ochrona powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w drodze uchwały, a złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa. ( podobnie: wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/10, LEX nr 746909). Powyższe względy zadecydowały, że Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.