II SA/Sz 1039/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Firmy A. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 14 lipca 2001 r. nr XXXIX/229/01 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Sianów oddala skargę. W dniu [...] r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] , działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie Nr XXXIX/229/01 z dnia 14 lipca 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Sianów, zmienionej uchwałami Rady Miejskiej w Sianowie Nr XLVII/264/06 z dnia 21 lipca 2006 r. i Nr L/315/10 z dnia 23 lutego 2010 r., oraz LXIV/383/10 z dnia 29 października 2010 r., w zakresie dotyczącym działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] (poprzednio [...] , następnie [...] ) położonej przy ul. [...] w [...] oznaczonej jako teren zabudowy mieszkaniowej – istniejące/projektowane, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej, uchwała Nr XXXIX/229/01 narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), a w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 2004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) art. 6 ust. 4 pkt 1, w zakresie w jakim przepisy te nakazywały organom gminy sporządzanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Strona skarżąca wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą oraz uchwałami zmieniającymi Rada Miejska w [...] w sposób nieuprawniony nie uwzględniła wydanej zgodnie z prawem decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę warsztatu na działce nr [...] (budynek produkcyjny), jak również dotychczasowego rzeczywistego zagospodarowania tej działki pod działalność gospodarczo-przemysłową. Ponieważ przy sporządzaniu planu miejscowego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, wniesienie skargi było konieczne i uzasadnione. Ponadto, jeżeli wskutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z działki nr [...] w sposób dotychczasowy stanie się niemożliwe lub utrudnione, właścicielowi będzie przysługiwało roszczenie do gminy o wypłatę odszkodowania za poniesioną szkodę na podstawie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, ale okazało się ono bezskuteczne. W piśmie z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta oświadczył, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu uchwałodawczego Gminy strona skarżąca nie złożyła prawidłowego wezwania do usunięcia naruszania prawa przed wniesieniem skargi do Sądu. Wprawdzie dołączonym do skargi pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta o usunięcie naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały, jednakże nie wezwała organu właściwego tj. Rady Miejskiej. Z tej przyczyny skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna. Niezależnie od zarzutu nie wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi, skarga powinna zostać oddalona jako nie uzasadniona, z powodów przedstawionych poniżej. Powołana w skardze decyzja Wojewody z dnia [...] r. dotycząca pozwolenia na budowę na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] ,nie ma żadnego znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, z punktu widzenia wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim przepis ten nie obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie mógł więc być uchwałą naruszony. Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz innego podmiotu, tj. Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Rolniczych [...] Zakładu Inwestycji Budownictwa w [...] , czego strona skarżąca nie zauważyła. Nie wykazała też ewentualnego następstwa prawnego ani przeniesienia na nią uprawnień z decyzji o pozwoleniu na budowę. Rada Miejskiej oświadczyła, że kwestionuje ważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, decyzja traciła ważność z mocy prawa jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia na budowę lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Strona skarżąca, po wykazaniu następstwa prawnego, winna wykazać, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie utraciła ważności. Odwołując się do treści art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego w studium uwzględniać uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, Rada Miejska wskazała, że nie miała prawnego obowiązku określać w studium przeznaczenia terenu w sposób tożsamy z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, jakie uzyskali właściciele nieruchomości objętych studium. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie określała bowiem przeznaczenia ani zagospodarowania terenu w myśl art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a wyznaczała jedynie potencjalny sposób zagospodarowania tego terenu. Ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku uwzględniania w studium ani w planie miejscowym, postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę, skarga jako całkowicie nieuzasadniona powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", co wymaga podkreślenia z uwagi na specyfikę tego rodzaju skargi. Skarga do sądu oparta na tym przepisie, pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", co pozornie czyni z tej instytucji actio popularis (skargę powszechną), w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Kognicja sądów administracyjnych w zakresie aktów objętych przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 P.p.s.a., mającego zastosowanie w innych sprawach orzekanych przez sądy administracyjne. Brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jako przepisu, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, wyznacza zakres skargi, tryb rozpoznawania skargi przez Sąd. Istotnym, a zarazem wymagającym zbadania przez Sąd I instancji, w pierwszej kolejności jest więc to, czy skarga została wniesiona w terminie i czy wcześniej bezskutecznie wezwano organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jeżeli powyższe warunki formalne zostały spełnione, należy sprawdzić, czy zaskarżony akt dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Ostatnim wymogiem, po spełnieniu wszystkich wcześniejszych, jest wykazanie przez wnoszącego skargę, że zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem) został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Żeby jednak wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, oczywistym jest, że najpierw należy wskazać, z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa. Powyższe rozważania są oparte wyłącznie - jak widać - na brzmieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. i mają zastosowanie do wszystkich aktów zaskarżanych do sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu, niezależnie od tego, czego te akty dotyczą i kto jest skarżącym. Ustalenie bowiem tego, czy wnoszący skargę do sądu administracyjnego ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Zgodnie z powyższym, uprawnionym do wniesienia skargi, a więc posiadającym legitymację skargową, jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie. Dla porządku należy zaznaczyć, że nie każdy akt organów gminy z uwagi na przedmiot regulacji lub krąg podmiotów, do których jest adresowany, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie każdego, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie stwierdzić należało, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, jednak skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Sianów narusza jej interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Zauważyć należy, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust.5 ustawy o planowaniu). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należy skarżąca. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego, aktu kierownictwa wewnętrznego, wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Uchwały rady gminy w sprawie studium czy jego zmiany mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., jednak prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Na marginesie należy również zauważyć, że uchwalenie studium, stanowiące etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego, należy do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.s.g. Należy podkreślić, że skarżąca Spółdzielnia jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...] ), objętej zapisami kwestionowanej uchwały legitymuje się, co do zasady, własnym, indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia uchwały. Nie oznacza to jednak, że doszło również do naruszenia interesu skarżącej. Skarżąca nie wykazała, aby postanowienia kwestionowanej uchwały doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia (w zakresie prawa własności jej działki) a które byłoby bezpośrednie, aktualne i realne, i w tym aspekcie naruszające porządek prawny. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie, to jednak związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje ono w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa, w tym w szczególności prawa własności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Przypomnieć należy, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina – na co już Sąd wyżej zwrócił uwagę, wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10). Należy zauważyć, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) trzeba zauważyć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca winna była wykazać naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są również zarzuty oparte na art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Podnoszone przez skarżącą ograniczenia i zakazy wynikają nie bezpośrednio z zapisów studium. Nie można skutecznie w oparciu o postanowienia Studium dowodzić że skarżąca na skutek uchwalenia studium nie może korzystać ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Stwierdzenia skarżącej Spółdzielni, że kwestionowane studium wprowadza ograniczenia prawa własności i determinuje sytuację właściciela nieruchomości w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego korzystania, obniża wartość nieruchomości - dotyczą ewentualnej sytuacji przyszłej, która może, ale nie musi wystąpić po uchwaleniu planu miejscowego. Tym samym, sąd uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez studium jej interesu prawnego, a więc nie ma legitymacji do zaskarżenia studium. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.