II SA/Sz 1086/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg G. B., S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XXI/178/12 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych Skibno i Sucha Koszalińska oddala skargi. W dniu [...] r. G. B. oraz S. M. , działając osobno, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XXI/178/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: Skibno i Sucha Koszalińska, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na fakt, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarga wniesiona przez G. B. została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 1086/12, z kolei skarga złożona przez S. M. została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 1098/12. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2 Konstytucji RP, czyli zasady zaufania obywateli do państwa i jego przedstawicieli poprzez jej podjęcie przez Radę Miejską w Sianowie, niezgodnie z wymogami proceduralnymi albowiem lokalizacja 6 elektrowni wiatrowych o mocy znamionowej od 2 MW do 4,5 MW każda wraz z obiektami towarzyszącym wyłącza przeznaczenie terenów stanowiących działki gruntu nr [...] w obrębie ewidencyjnym Sucha Koszalińska oraz działki gruntu nr [...] w obrębie ewidencyjnym Skibno spod wszelkiej działalności gospodarczej i pozarolniczej, podczas gdy art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto zarzucili naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały niezgodnie z wymogami proceduralnymi. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niezachowanie 7 – dniowego terminu na złożenie projektu uchwały, będącej przedmiotem obrad na najbliższej sesji, którego celem jest umożliwienie zapoznania się z nim przez mieszkańców gminy Sianów. Ponadto, w dalszej części skargi G. B. oraz S. M. , zarzucili naruszenie § 27 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 20 listopada 2008 r. nr XXIX/166/08 w sprawie Statutu Gminy Sianów poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w szczególności pominięcie faktycznych i prawnych potrzeb podjęcia uchwały, oczekiwanych skutków społecznych oraz finansowych uchwały i źródeł ich pokrycia, a także naruszenie § 32 ust.2 powołanej uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. poprzez zaniechanie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Sianowie odczytania całego projektu uchwały przed zarządzeniem głosowania za jej przyjęciem. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o włączenie w poczet materiału dowodowego materiału zarejestrowanego na nośnikach informacyjnych z przebiegu sesji Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. celem ustalenia, czy doszło do odczytania całego projektu spornej uchwały przez Przewodniczącego przed zarządzeniem głosowania za jej przyjęciem. W uzasadnieniu skarżąca G. B. podała, że jest właścicielką działki o numerach: [..] sąsiadujących z działkami gruntu o numerach: [...] w obrębie ewidencyjnym Sucha Koszalińska oraz działkami gruntu o numerach:[...] , [...] w obrębie ewidencyjnym Skibno, na których planowana jest budowa elektrowni wiatrowej o mocy znamionowej od 2 MW do 4,5 MW wraz z obiektami towarzyszącymi. Z kolei skarżący S. M. oświadczył, że jest właścicielem działek o numerach:[...] , sąsiadujących z działkami o numerach: [...] w obrębie ewidencyjnym Sucha Koszalińska oraz działkami gruntu o numerach: [...] w obrębie ewidencyjnym Skibno, na których planowana jest budowa opisanych wyżej elektrowni wiatrowych. Ponadto skarżący wskazali, że wniesienie przedmiotowych skarg poprzedzili wezwaniem, złożonym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Sianowie, do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, na które to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Zdaniem skarżących, podjęcie zaskarżonej uchwały jest skutkiem pospiesznych i nieprawidłowych działań ze strony gminy, zarówno Rady Miejskiej w Sianowie, jak i Burmistrza Sianowa. Skarżący podnieśli również, że ich zdaniem, niedopuszczalne jest finansowanie całego projektu związanego z posadowieniem elektrowni wiatrowej ze środków pieniężnych inwestora, nie zaś budżetu Rady Miasta Sianów. Jednocześnie skarżący zauważyli, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatraków przez Spółkę z o.o. "E." nie ma charakteru inwestycji przeznaczonej na cele publiczne, a w ocenie skarżących, służy ona wyłącznie zaspokojeniu interesów ekonomicznych wykonawcy, bowiem będzie on czerpać z tytułu inwestycji wysokie zyski. Zagadnienia zaś związane z utrzymaniem ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy, które w myśl art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych są finansowane z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargi G, B. oraz S. a M. a - Rada Miejska w Sianowie wniosła o ich odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że z uwagi na brak poprzedzenia złożenia skarg wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – winny być one odrzucone. Ponadto, zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza ani interesów ani uprawnień skarżących, wyjaśniając, że uchwała inicjująca postępowanie w przedmiocie zmiany planu miejscowego, nie zmienia go i nie wpływa na uprawnienia skarżącego. Zdaniem organu, uzasadnienie skarg zostało przepisane ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego i nie dotyczy uchwały inicjującej postępowanie weryfikacyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 32 ust. 2 Statutu Gminy Sianów oraz powołanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 838/06 organ zarzucił niezrozumienie treści powołanego wyroku przez powołujących się na niego skarżących. W wyroku tym wskazano jedynie, że Rada nie może obradować nad uchwałami nie włączonymi do porządku obrad. Tymczasem, wbrew argumentom skarżących, zaskarżona uchwała była włączona do porządku obrad w trybie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a Przewodniczący Rady zaniechał odczytania całej treści uchwały za jednomyślną zgodą radnych, którzy tekst uchwały otrzymali przy dokonywaniu zmiany porządku obrad i treść projektu uchwały znali. W tej sytuacji organ uznał zarzut naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały za nieuzasadniony. Z dniem 1 marca 2013 r. sąd zarządził, stosownie do art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1086/12 oraz II SA/Sz 1098/12 celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą II SA/Sz 1086/12. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargi wraz z zawartą w nich argumentacją. Dodatkowo odnosząc się do stanowiska organu, który wniósł o odrzucenie skarg wskazał na treść wyroku WSA w Szczecinie z 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 354/11. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg i podniósł, że kwestionowana uchwała nie rodzi skutków i nie godzi w interesy skarżących. Dodatkowo zaznaczył, że procedura związana z podjęciem tej uchwały nie została naruszona pomimo, że pierwotnie uchwała ta nie była przewidziana w porządku obrad, to jednak bezwzględną większością głosów radnych została włączona do porządku obrad na tej sesji. Zdaniem pełnomocnika organu, nieodczytanie całej treści uchwały nie stanowi naruszenia prawa, a w szczególności nie może stanowić podstawy do jej uchylenia. Pełnomocnik organu oświadczył również, że jest przekonany, iż w treści protokołu z porządku obrad pojawiła się informacja, że pod obrady przedstawiono radnym do głosowania treść uchwały, która uprzednio była przedmiotem obrad komisji. Również przed głosowaniem w sprawie zmiany porządku obrad każdy radny otrzymał treść uchwały, która nie została później zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skargi G, B. i S. a M. a nie zasługują na uwzględnienie. Skargi zostały złożone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skarg zostały spełnione, albowiem zostały poprzedzone wezwaniami każdego ze skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, w przepisanym do tego terminie, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargi zostały wniesione do Sądu. Sąd rozpoznając skargi wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma obowiązek sprawdzić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. Regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), które – co już wyżej Sąd stwierdził- zostały w niniejszej sprawie zachowane, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z konstrukcji art. 101 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w przepisie art. 28 K.p.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny sprawy) otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy (postanowienie NSA z 5 października 2010 r., II OZ 703/10, Lex nr 743861). W orzecznictwie eksponowany jest przede wszystkim bezpośredni, konkretny i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowanego prawa materialnego (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699). Prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony, tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi (jest aktualne, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący jedynie powołują się na swój interes prawny i jego naruszenie, natomiast nie wykazują naruszenia zaskarżoną uchwała konkretnej normy prawa materialnego kształtującej ich sytuację prawną. Subiektywne przewidywania co do zapisów aktu o charakterze projektowanym nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Przekonanie skarżących, że do skutecznego zaskarżenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wystarczający jest status właścicieli nieruchomości położonych na terenie, którego granice wyznacza zaskarżona uchwałą lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie, jak i przekonanie o naruszeniu procedury podejmowania uchwały, wynika z niewłaściwej oceny charakteru, treści i trybu podjętej uchwały. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXI/178/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. Rady Miejskiej w Sianowie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: Skibno i Sucha Koszalińska. Uchwała ta dotyczy szeroko pojętych zagadnień z zakresu planowania przestrzennego i stanowi etap wstępny przed podjęciem procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jej celem jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Zaskarżona uchwała należy do zakresu działań administracji publicznej. Jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, że wyraża ona intencję, stanowczy zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest). Uchwała o przystąpieniu nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. IV SA/Wa 622/08 – opubl. http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12- opubl. j.w. stwierdził, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z powyższych względów, za uprawnione należy uznać stwierdzenie, że dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Konkludując, skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargi oddalił.