II SA/Sz 1141/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Starosta decyzją z dnia [...] a podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wniósł sprzeciw do złożonego przez S. N. zgłoszenia z dnia [...] w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku wielorodzinnym na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny nr [...] miasta, na lokal użytkowy – działalność. Z uzasadnienia tej decyzji, w której organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że w dniu [...] postanowieniem nr [...] Starosta nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia brakujących dokumentów i usunięcia powstałych we wniosku nieprawidłowości w określonym terminie, który upłynął w dniu [...], lecz do dnia wydania decyzji wniosku nie uzupełniono. S. N. wniosła odwołanie podnosząc, że dokonane przez nią zgłoszenie zostało doręczone do urzędu w dniu 30 kwietnia, a zatem termin 30 dniowy na zgłoszenie sprzeciwu upłynął 30 maja 2013 r., i do tego dnia do strony nie wpłynął sprzeciw ani postanowienie o usunięciu braków oraz nieprawidłowości występujących we wniosku. Powołując się na wskazane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz kierunek wykładni przyjętej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 (ONSA i WSA z 2009 r. nr 1 poz. 1) odwołująca się wskazała, że termin 30 dni do wyrażenia przez organ sprzeciwu, jest terminem do wręczenia stronie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy, brak dowodu doręczenia w tym terminie powoduje, iż sprzeciw nie został zgłoszony skutecznie. Organ I instancji działał w sprawie opieszale, skoro weryfikacja zgłoszenia trwała 27 dni. Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w zgłoszeniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. dokonanym przez inwestora zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy zawarte jest oświadczenie, iż przekształcenie nie wymaga jakichkolwiek prac budowlanych, a działalność biura rozpocznie się po uzyskaniu niezbędnych przepisami prawa pozwoleń. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy terenu wraz z mapką - z oznaczonym miejscem postojowym, inwentaryzację lokalu przed i po zmianie sposobu użytkowania, umowy - dostarczenie mediów ( ), orzecznictwo sądowe w zakresie niewymagania zgody wspólnoty na przekształcenie lokalu na użytkowy, w przypadku gdy nie dochodzi do zmian w częściach wspólnych. Starosta postanowieniem z dnia [...] nałożył na S. N. obowiązek usunięcia w terminie 7 dni nieprawidłowości w zgłoszeniu poprzez m. in. wymienienie wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] i wskazanie terminu rozpoczęcia robót, poprawne wypełnienie na aktualnym druku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie iż lokalizacja miejsca parkingowego jest zgodna z przepisem § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dołączenie zwięzłego opisu technicznego, przedłożenie uprawnień budowlanych oraz aktualnego zaświadczenia o przynależności do odpowiedniej izby projektanta. Korespondencja z powyższym postanowieniem została nadana dnia [...] roku, a inwestorka odebrała ją dnia [...] roku. Starosta decyzją z dnia [...] (znak: [...]) zgłosił sprzeciw do zgłoszenia S. N. zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, na lokal użytkowy - działalność biura rachunkowego, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do usunięcia nieprawidłowości w zgłoszeniu, wskazanych w postanowieniu z dnia [...]. Uznając wniesione przez S.N. odwołanie za bezzasadne, Wojewoda przytoczył treść art. 71 ust. 2,3 i 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), stwierdzając, że wydanie postanowienia na podstawie art. 71 ust. 3 przed upływem terminu określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego ma ten skutek, iż termin ten biegnie na nowo od dnia usunięcia wskazanych nieprawidłowości albo od końcowego dnia terminu wyznaczonego w postanowieniu (WSA w wyroku z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Ke 636/11, LEX Nr 1095791). Wojewoda wyjaśnił dalej, że w przywołanym powyżej przepisie nie sprecyzowano, czy za skuteczne wniesienie sprzeciwu uznaje się wydanie w ww. terminie decyzji, nadanie jej w placówce pocztowej, czy też doręczenie jej w tym terminie zgłaszającemu. Ten sam problem dotyczy postanowienia nakładającego na zgłaszającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zgłoszeniu. Sam fakt wydania w przedmiotowym terminie ww. decyzji albo postanowienia nie jest wystarczające, ponieważ strona po upływie tego terminu może przystąpić do realizacji inwestycji, a brak rygoru nadania przesyłki z taką decyzją bądź postanowieniem w tym terminie może prowadzić do zrealizowania części bądź całości inwestycji i tym samym narazić inwestora na szkodę. Z kolei przyjęcie, iż decyzja wnosząca sprzeciw bądź postanowienie zobowiązujące do usunięcia braków mają być doręczone inwestorowi przed upływem 30-dniowego terminu oznaczać będzie, iż organ badający zgłoszenie będzie miał faktycznie nie 30, a tylko 15 dni na ewentualne wydanie tych aktów, bowiem w terminie tym musi uwzględnić nadanie przesyłki w placówce pocztowej i ewentualne dwukrotne awizowanie. W tej sytuacji za najbardziej racjonalne organ uznał stanowisko, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu bądź wydania postanowienia o uzupełnienie braków wystarczy nadanie przesyłki w placówce pocztowej przed upływem 30-dniowego terminu liczonego od dnia wpłynięcia zgłoszenia. Organ przyznał, że przytoczone przez odwołującą się orzecznictwo stoi na stanowisku, iż dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest jego doręczenie zgłaszającemu w terminie 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia, jednakże stwierdził, że brak jest w analizowanej kwestii jednolitej linii orzeczniczej i wskazał, że w obrocie prawnym istnieją orzeczenia opowiadające się za stanowiskiem, iż do zachowania tego terminu wystarczy przed jego upływem nadanie w placówce pocztowej przesyłki z decyzją wnoszącą sprzeciw (tak WS A z dnia 24.08.2012r., sygn. akt II SA/Kr 721/12, LEX nr 1224023, NSA w wyroku z dnia 25.07.2012r, sygn. akt II OSK 808/11, LEX nr 1252191). Spotkać się również można ze stanowiskiem, iż dla zachowania przedmiotowego terminu wystarczy samo wydanie decyzji przed jego upływem (tak WSA w wyroku z dnia 24.10.2012r., sygn. akt II SA/Gd 426/12, LEX nr 1248788). W rezultacie tych rozważań Wojewoda przyjął, że Starosta nadając przesyłkę zawierającą postanowienie nakładające obowiązek usunięcia braków w zgłoszeniu w placówce pocztowej dnia 29 maja 2013 roku zachował 30-dniowy termin do jego wydania (zgłoszenie wpłynęło do Starostwa dnia [...] roku). Tym samym określony w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego termin został skutecznie przerwany, przez co wnosząca sprzeciw decyzja z dnia [...] roku wydana została skutecznie, z zachowaniem 30-dniowego terminu. Cytując art.71 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego określający co należy dołączyć do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania organ odwoławczy stwierdził, że inwestorka do zgłoszenia dołączyła niekompletne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak wskazania organu, który wydał dowód osobisty, niewymienienie wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] oraz posiadania ich zgody na inwestycję pomimo zaplanowania na niej miejsca postojowego), decyzję o warunkach zabudowy terenu wraz z mapką - z oznaczonym miejscem postojowym, inwentaryzację lokalu przed i po zmianie sposobu użytkowania, umowy -dostarczenie mediów ( ). Zgłoszenie nie zawiera zwięzłego opisu technicznego czy ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Z tych względów za zasadne Wojewoda uznał wydanie przez Starostę postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych braków zgłoszenia, a wobec ich nieusunięcia do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu. Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją ostateczną S. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art.71 ust. 4 Prawa budowlanego i wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że jej zgłoszenie zostało doręczone do urzędu 30.04.2013 r., zatem termin 30 dniowy określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego upłynął [...] i do tego dnia nie wpłynął do niej sprzeciw ani postanowienie o usunięciu braków oraz nieprawidłowości występujących we wniosku. Postanowienie o uzupełnieniu wniosku zostało jej doręczone w dniu [...] skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, iż Starosta nadając przesyłkę zawierającą postanowienie nakładające obowiązek usunięcia braków w zgłoszeniu w placówce pocztowej dnia [...] zachował 30-dniowy termin do jego wydania określony w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa Budowlanego, tj. z interpretacją, iż do zachowania terminu wystarczy nadanie sprzeciwu (postanowienia) w placówce pocztowej. Mylnie bowiem – jej zdaniem - przyjęto, że możliwe jest zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. Skarżąca przedstawiła własną wykładnię art. 57 § 5 k.p.a. oraz konsekwencje płynące z art. 110 k.p.a. wywodząc, że nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumienie art. 104 k.p.a., jeżeli decyzja została sporządzona przez organ, a nie została jeszcze doręczona. Taką decyzją strona nie jest związana. Nie można też się zgodzić, iż termin 30 dniowy obejmuje tylko samo sporządzenie decyzji o sprzeciwie a nie dostarczenie jej stronie. Przecież termin ten też odnosi się do działań strony, która jest także nim związana- bowiem określa czas w którym ma się powstrzymać od działań, tj. 30 dni od złożenia zgłoszenia, jednak nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Trudno sobie wyobrazić, iż ustawodawca określając termin zarówno dla urzędu jak i strony postępowania dał możliwość jego zróżnicowania. Wykładnia znaczenia obu terminów musi być zatem spójna. Skoro strona może podjąć działania od 31 dnia od złożenia zgłoszenia- to trudno odczekiwać dodatkowych kilka, kilkanaście dni na otrzymanie sprzeciwu (bądź nie - "akcept milczący"). Takiego obowiązku strona nie ma, nie przewiduje go żaden przepis. Zgodnie z Konstytucją RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Oczekiwanie zatem od strony "zawieszania" działania w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na nie dający się określić czas, nie znajduje oparcia w prawie, ani w przepisach Prawa budowlanego ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dla właściwej wykładni art. 71 ust. 4 ("nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji") ważna jest również odpowiednia interpretacja słowa -"wnieść". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (www.sjp.pwn.pl) - "przedstawić komuś, zwykle na piśmie, coś do rozpatrzenia, załatwienia". Wniesienie zatem oznacza dostarczenie, przedłożenie. Nie ma żadnych istotnych przyczyn, aby na gruncie języka prawniczego doszukiwać się innego od powszechnego znaczenia tego terminu. Takie też stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II Sa/Lu 161/04).Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 4 Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego, zachowanie tego terminu jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie wniesienia przez właściwy organ. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny np.: w wyrokach z 6 grudnia 2002 r, IV SA 2765/00, ONSA 2004, nr 2, poz. 49 , z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn.. kat II SA/Kr 965/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 147, NSA z 14 marca 2012 r. - II OSK 2471/10, Wyrok NSA 13 października - II OSK 1439/10, wyrok NSA z 17 grudnia 2009 r. - II OSK 1957 , oraz Sąd Administracyjny w wyrku z 1 marca 2007 r., sygn.. akt VIII SA/Wa 202/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2007 r., sygn.. akt II Sa/Gd 665/07, Naczelny Sąd Administracyjny z 6 marca 2009 r., syg. akt IIOSK 307/08 i z 21 maja 2009 r,. wyrok WSA.- sygn. akt II OSK, II SA/Wr 27/13. Także kierunek wykładni przyjętej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r, sygn. akt II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 1 poz. 1) wskazuje, iż termin 30 dni do wyrażenia przez organ sprzeciwu, jest terminem do wręczenia stronie sprzeciwu w trybie art. 30 ust 5 ustawy, brak dowodu doręczenia w tym terminie powoduje, iż sprzeciw nie został zgłoszony skutecznie. Potwierdzeniem słuszności ww. wyroków jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt KP 7/09, gdzie w uzasadnieniu stwierdzono: "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu. Oznacza to między innymi dalsze skrócenie czasu przeznaczonego na analizę dokumentacji, którym urząd dysponuje, ponieważ decyzja o sprzeciwie powinna zostać przygotowana wcześniej, w związku z koniecznością zachowania pewnego "marginesu czasowego" na jej doręczenie (..)". Stojąc na stanowisku, że aby sprzeciw był skuteczny musi być doręczony inwestorowi w terminie nieprzekraczalnym 30 dni od dokonania zgłoszenia, skarżąca powołała się również na obowiązującą w prawie administracyjnym zasadę, że akt administracyjny wywiera skutki prawne dopiero od dnia jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie. Termin 30 dni stanowi granicę wydania rozstrzygnięcia (sprzeciwu) jej dostarczenia, tym bardziej, iż dotyczy on dwóch stron-urzędu oraz strony, i kreuje prawo do dokonania robót objętych zgłoszeniem. Zgodnie z art. 74 ust. 4 Prawa budowlanego w dniu upłynął termin w którym Urząd wskazał na brak zastrzeżeń wobec robót budowlanych przekształcenia lokalu mieszkalnego na użytkowy - na działalność biura rachunkowego, a zatem zgłaszający z dniem uzyskał prawo do przekwalifikowania lokalu oraz robót określonych zgłoszeniem. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją co do faktów prawotwórczych mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści skargi, podobnie jak i z treści odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że skarżąca nie kwestionuje ustalonych faktów co do daty i zawartości dokonanego przez nią zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego w budynku wielorodzinnym na lokal użytkowy jak i zasadności nałożonego na nią obowiązku uzupełnienia tego zgłoszenia postanowieniem z dnia [...], a także ustaleń co do dat doręczenia jej poszczególnych aktów administracyjnych. Nie mniej jednak wyjaśnić trzeba w związku z tymi ustaleniami, że w ocenie Sądu nałożony na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia znajduje swoje oparcie w przepisach Prawa budowlanego. Sądowi znana jest wykładnia art. 71 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane prowadzące do stwierdzenia, że gdy zmiana użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy ma w zakresie ewentualnych robót budowlanych dotyczyć wyłącznie elementów wewnętrznych lokalu, to zgoda wspólnoty mieszkaniowej nie jest wymagana. Zauważyć jednak trzeba, że z zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że uzupełnienie zgłoszenia o przedłożeniu odpowiedniego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ ten powiązał z faktem konieczności zapewnienia przed budynkiem jednego miejsca postojowego co zmienia istotę omawianego zagadnienia. Dlatego Sąd przyjął, że zachodziła podstawa prawna wynikająca z ustaleń faktycznych do nałożenia w trybie przewidzianym art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie. Przechodząc do analizy zagadnienia prawnego stanowiącego zasadniczą oś sporu w niniejszej sprawie tj. do kwestii wykładni ustawowego zwrotu : "nie wniesie sprzeciwu" sformułowanego w art. 71 ust. 4 trzeba wskazać, że z uwagi na zbieżność tego przepisu Prawa budowlanego z art. 30 ust. 5 tej ustawy uprawnione jest sięgnięcie do argumentacji odnoszącej się również do wykładni tego artykułu. Analiza orzecznictwa sądowo – administracyjnego, do którego odwołała się również skarżąca prowadzi do wniosku, że trafne jest spostrzeżenie Wojewody o niejednolitości tego orzecznictwa. Czyniąc rozważania dotyczące spornego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że teza zawarta w uchwale NSA z dnia 15.10.2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, na którą powołuje się skarżąca nie może przesądzać o wykładni art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ dotyczy terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej stwierdził wprawdzie, że termin wskazany w art. 69 ust. 2 ustawy o adwokaturze jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu, jednakże przepis ten ma inne brzmienie niż przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż stanowi, że "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej", co nie jest jednobrzmiące i równoznaczne z użytym w art. 71 ust. 4 Prawo budowlane zwrotem: "jeżeli nie wniesie sprzeciwu" (por. wyrok NSA II OSK 808/11 z dnia 25.07.2012 r.). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tę linię orzeczniczą, która przyjmuje że termin zawarty w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest zachowany, jeżeli przed upływem tego terminu nastąpiło wydanie i wysłanie albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W przypadku nałożenia przez organ na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu terminu wyznaczonego postanowieniem (vide wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1147/12/Lex nr 1396121). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Dlatego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.