II SA/Sz 1143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1a, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37, art. 38 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił G. Spółce z o.o. z siedzibą [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w [...] punktach zgłoszonych we wniosku o wydanie zezwolenia – na okres [...] lat od daty wydania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 165 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (z. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej zwanej "O.p."), Dyrektor Izby Celnej wszczął z urzędu postępowanie w sprawie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., na mocy której G. Spółce z o.o. z siedzibą [...] udzielono ww. zezwolenie. Jako przesłankę wszczęcia postępowania Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał wyniki kontroli zawarte w protokołach Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] oraz Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], z których wynika, że w punktach gier na automatach o niskich wygranych z poz. [...] Załącznika nr [...] do udzielonego zezwolenia, tj.: "A", ul. [...]; Bar "T", [...], kontrolujący stwierdzili naruszenie art. 2 ust 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez przekroczenie maksymalnej stawki za udział w jednej grze na automatach o niskich wygranych zlokalizowanych w powyższych punktach gier. W związku z powyższym zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie zbadania, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, stosownie do art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), w zakresie punktów gier na automatach o niskich wygranych, w których stwierdzono naruszenie warunków tego zezwolenia. W dniu [...]r. G. Spółka z o.o., działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na: 1) wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia prejudycjalnego, a to z uwagi na precedensowy ze swej istoty charakter tego orzeczenia, mający bezpośredni wpływ na toczące się postępowanie. Również w innych analogicznych sprawach Wojewódzkie Sądy Administracyjne (Poznań, Gdańsk, Białystok, Bydgoszcz, Łódź, Opole, Rzeszów, Olsztyn, Szczecin, Gliwice i inne) wypracowały już zgodną praktykę zawieszenia toczących się postępowań z uwagi na skierowanie wskazanego pytania prejudycjalnego; 2) wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10 do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia prejudycjalnego, a to z uwagi na precedensowy ze swej istoty charakter tego orzeczenia, mający bezpośredni wpływ na toczące się postępowanie. Postanowieniem z dnia [...], Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 201 § 1 pkt 2, art. 216 § 1 i 2 O.p., odmówił zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu własnym postanowieniem z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do wniosku G. Spółki z o.o. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do oceny zgodności ustawowego unormowania z przepisami prawa wspólnotowego oraz wniesienie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności aktu z Konstytucją w innej sprawie, niż tej w związku z którą pytanie prawne zostało skierowane, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Sz 14/06 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. I SA/GL 1102/10. Na niniejsze postanowienie Dyrektora Izby Celnej, G. Spółka z o.o., w trybie art. 221 w związku z art. 239 O.p., złożyła do tego organu zażalenie, zarzucając mu naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 powołanej ustawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu złożonego środka prawnego Spółka podniosła, iż postanowieniami z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skierował do TSUE trzy pytania prejudycjalne, dotyczące ustalenia, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej "procedurę notyfikacyjną" przepisów krajowych do Komisji Europejskiej powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", w rozumieniu Dyrektywy, zaliczyć należy również takie uregulowania ustawowe, które zakazują udzielania, przedłużania oraz zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych. Wskazane wyżej pytania prawne (sygn. III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 oraz sygn. III SA/Gd 352/10), dotyczą przepisów zawartych w tym samym akcie prawnym, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie przed Dyrektorem Izby Celnej w [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia, co oznacza ziszczenie się przesłanki, o której mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. W dalszej części pełnomocnik wskazał, że stanowisko TSUE uznać należy za prejudycjalne zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla zakończenia przedmiotowej sprawy. Ocena prawna dokonana przez TSUE przesądzi bowiem o sposobie kształtowania praw i obowiązków wynikających z przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym także w zakresie materii będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej. Nadmieniono również, że pogląd tożsamy z powyższym wyrazili także Dyrektorzy Urzędów Celnych m.in. [...]. Ponadto, zapatrywanie takie mają również wszystkie sądy administracyjne w kraju, orzekające w podobnych sprawach. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 O.p., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powody, które stanowią podstawę zawieszenia postępowania są zróżnicowane, a ich wspólną cechą jest to, że mają charakter przejściowy, co oznacza, że z reguły można je usunąć i kontynuować postępowanie. Należy jednak zauważyć, że podstawowym celem zawieszenia postępowania jest podtrzymanie toku postępowania w sytuacji, gdy nie można go zakończyć lub też w sytuacji, kiedy można je zakończyć, lecz nie należy tego czynić z powodów przewidzianych w wyżej wskazanym przepisie. Dyrektor Izby Celnej odnosząc się do problematyki zagadnienia wstępnego, na podstawie orzecznictwa sądowego wskazał, że zagadnienie to wielokrotnie było już wyjaśniane w orzecznictwie sądowym. W postępowaniu podatkowym zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy organ właściwy nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w danym postępowaniu i dlatego dalsze postępowanie podatkowe musi wstrzymać (zawiesić) do czasu rozstrzygnięcia takiego zagadnienia w innym postępowaniu. Przesłanka zawieszenia postępowania podatkowego występuje jednak tylko wówczas, gdy z przepisów prawa wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie danej sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to zarazem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem podatkowym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy podatkowej. Chodzi tu przy tym o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, które należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Dyrektor Izby Celnej zaznaczył, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, reguluje obecnie art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Treść przepisów regulujących aktualnie postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wskazuje, że zarówno rozpatrzenie sprawy, jak i wydanie decyzji nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia innego postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wydania oceny zgodności ustawy o grach hazardowych w zakresie obowiązku jej notyfikacji nie należy rozpatrywać jako "zagadnienia wstępnego" względem postępowania podatkowego w zakresie cofnięcia zezwolenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej w tym przedmiocie, niezbędne jest bowiem zarówno samodzielne wyjaśnienie (ustalenie) przez organ rzeczywistego stanu faktycznego sprawy jak i dokonanie jego prawnej oceny w kontekście przepisów prawa. Jeżeli w takim postępowaniu występują okoliczności faktyczne i prawne zbieżne lub nawet identyczne z występującymi w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku to i tak organ podatkowy jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do samodzielnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tych kwestii w zindywidualizowanej sprawie toczącej się przed tym organem. Organ podkreślił, iż przepisy Dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21 lipca 1998 r.), nie zawierają przepisu, który wprost lub nawet pośrednio wskazywałby na niedopuszczalność wszczęcia lub prowadzenia postępowania podatkowego - a więc w takim wypadku, na konieczność zawieszenia takiego postępowania - w sprawie, w której okoliczności faktyczne byłyby zbieżne ze stanem faktycznym przedstawionym we wniosku (pytaniu) o dokonanie oceny zgodności ustawy z przepisami Unii Europejskiej - w trakcie toczącego się już postępowania wywołanego takim wnioskiem. Dlatego też pytania prawne zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Organ stanął na stanowisku, że bez znaczenia dla instytucji zawieszenia postępowania jest postępowanie toczące się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Do zadań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy zapewnienie jednolitej interpretacji prawa europejskiego we wszystkich krajach członkowskich, czuwanie nad wypełnianiem przez państwa członkowskie nałożonych na nie obowiązków, jak również orzekanie o zgodności z traktatami uchwał podejmowanych przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej oraz Komisję Europejską. W świetle powyższego, zdaniem organu, przyjąć należy, iż Trybunał nie posiada uprawnień do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie ważności przepisów prawa krajowego do zindywidualizowanej sprawy, lecz jedynie na zajęcie stanowiska w kwestii wykładni przepisu wywołującego problemy interpretacyjne. Sama zaś interpretacja prawa nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym stanowi art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Za tym, iż postępowanie przez Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do oceny zgodności ustanowionego unormowania prawnego z przepisami prawa wspólnotowego nie jest zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. przemawia również fakt, iż wnioskodawca wskazuje jedynie hipotetyczny wpływ przedstawianej interpretacji na sposób załatwienia sprawy podatkowej. Ustawodawca wymaga zaś, by tego rodzaju zależność nie miała charakteru potencjalnego, lecz była przyjęta z góry i oczywista. Poza tym Dyrektor Izby Celnej zaznaczył, że pytania prawne na które w zażaleniu powołuje się skarżąca Spółka - zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - sformułowane zostały w związku z wątpliwościami, czy przepis, który zakazuje: zmiany lokalizacji punktów gier, wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, przedłużania zezwoleń, powinien podlegać notyfikacji jako przepis techniczny. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że wątpliwości dotyczące zgodności obowiązujących przepisów prawa krajowego z prawem europejskim nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało wpływ na rozpatrzenie konkretnej sprawy toczącej się przed tym organem. Skoro zatem pytania prawne zadane w sprawie III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10, III SA/Gd 352/10 nie dotyczą bezpośrednio sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia i nie dotyczą strony przedmiotowego postępowania, jak również z uwagi na fakt, iż przedstawione w tych pytaniach "zagadnienie" wykazuje pośredni i luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, dlatego również z tego powodu należy przyjąć, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. o sygn. III SA/Wa 149/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Sz 14/06, wyjaśnił, że wystąpienie pośredniego związku zagadnienia wstępnego z rozpatrzeniem sprawy może wywoływać co najwyżej określone skutki procesowe, ale sam fakt powstania takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że nie jest również zagadnieniem wstępnym pytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 549/10. Aby można było mówić w takim przypadku o zagadnieniu wstępnym nie może ono wystąpić w innej sprawie, niż ta w której toczy się postępowanie, nawet w przypadku gdyby zachodziła konieczność zastosowania przepisów objętych tym pytaniem. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 2042/98. Z obowiązków określonych w art. 203 O.p. wynika, iż czynność "wystąpienia do właściwego organu lub sądu" odnosi się wyłącznie do strony tego postępowania lub organu, który postępowanie to zawiesił, natomiast ani skarżąca Spółka, jak też organ właściwy do orzekania w sprawie, z uwagi na fakt, iż nie są stronami w postępowaniu przed TSUE i Trybunałem Konstytucyjnym, nie mogą wystąpić do tych organów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W zakresie podniesionej przez G. Spółkę z o.o. argumentacji o obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych przez Komisję Europejską, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że w art. 240 § 1 pkt 11 O.p. ustawodawca wprowadził możliwość wzruszenia decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji jeżeli orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji. Istnieje zatem możliwość ochrony interesów strony w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej będzie mogło wywołać wydanie innej decyzji, niż została podjęta. Nie zachodzi więc obawa co do tego, że zakończenie sprawy uniemożliwi stronie tego postępowania powoływanie się na późniejsze wydanie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a przez to naruszenie jej praw. W kwestii stanowiska strony skarżącej, że przesłankę zawieszenia postępowania stanowi okoliczność wystąpienia z pytaniem prawnym do TSUE podzielają wszystkie sądy administracyjne w kraju orzekające w podobnych sprawach, organ odwołał się do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie organu, z powyższego przepisu wynika, że przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postępowaniu podatkowym, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., wykazuje inny charakter aniżeli przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego określona w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za bezpodstawny organ uznał także argument, iż inne organy celne zawieszają postępowania w sytuacji postawienia pytania prejudycjalnego, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że organ ten rozpatrując sprawę w niezależnie toczącym się postępowaniu, nie jest związany stanowiskiem innych organów o podobnych, czy nawet tożsamych stanach faktycznych i prawnych. Na powyższe postanowienie G. Spółka z o.o., działając przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]., jak również poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia 13 czerwca 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., wyrażające się w odmowie zastosowania tego przepisu, pomimo że w okolicznościach sprawy jego zastosowanie było obligatoryjne. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że zakres postępowania prowadzonego obecnie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pod wspólną sygn. C-213/11, dotyczący odpowiedzi na trzy prejudycjalne pytania postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, obejmuje w istocie kontrolę prawotwórczej działalności krajowego ustawodawcy na tle prawa Unii Europejskiej. Wyrok wydany w tej sprawie będzie zatem bez wątpienia obejmował swoim oddziaływaniem całą ustawę o grach hazardowych, tym samym także przepisy art. 59 pkt 2 oraz art. 138 ust. 3 tej ustawy, które mogą stanowić materialną podstawę orzeczenia wydanego w sprawie o sygn. [...]. Wobec powyższego ewentualne stwierdzenie przez TSUE, iż ustawa o grach hazardowych uchwalona została z pominięciem obowiązku notyfikacyjnego - o czym strona skarżąca jest w pełni przekonana - oznaczać będzie upadek całej ustawy, gdyż notyfikacja ze swojej istoty dotyczy aktu prawnego, jako całości, a nie poszczególnych przepisów. Skutkiem postępowania prowadzonego przez TSUE może okazać się nałożony na organ celny obowiązek odmowy zastosowania przywołanych wyżej przepisów ustawy o grach hazardowych, co determinuje konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania przez TSUE rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, iż postanowienie to wydane zostało zgodnie z prawem. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zawieszenia wszczętego przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na to, iż w punktach gier: "A" w [....] oraz w Barze "T", w [...], stwierdzono naruszenie art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez przekroczenie maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła skarżąca Spółka wskazując na okoliczności: wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt: III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10 do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zdaniem skarżącej Spółki, w związku z powyższym ziściła się przesłanka określona w art. 201 § 1 pkt 2 O.p., która obligowała Dyrektora Izby Celnej do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia powstałych zagadnień prawnych przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu, kwestie te nie stanowiły zagadnienia wstępnego w sprawie, co uzasadniało odmowę zawieszenia postępowania. W świetle powyższego podstawową kwestią wymagającą w sprawie przesądzenia stanowi wyjaśnienie znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pytań prawnych przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – Trybunałowi Konstytucyjnemu, w kontekście instytucji procesowej zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. W myśl powołanego przepisu art. 201 § 1 pkt 2 O.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści powołanego przepisu wynika, iż warunkiem zastosowania powyższej instytucji jest kumulatywne zaistnienie trzech przesłanek, tj.: 1) zawisły charakter sprawy administracyjnej, 2) rozstrzygnięcie sprawy w konkretnym, prowadzonym postępowaniu bezpośrednio zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. stanowi zatem kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo musi być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnej. Podzielić należy przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, w którym wskazano, że "związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powinno zatem warunkować załatwienie sprawy, a nie mieć wpływ na określony sposób jej rozstrzygnięcia. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał również, na tle sformułowanej w tożsamy sposób przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzyganie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1592/07 oraz z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Dlatego przyjąć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej prawidłowo uznał, że wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie czyni niemożliwym rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przed tym organem, a w konsekwencji kwestie poddane ocenie w pytaniach prawnych skierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią w niej zagadnienia wstępnego. Jak trafnie zaznaczył organ, istnieć musi ścisły i bezpośredni związek między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a możliwością załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Odnosząc to do uwarunkowań przedmiotowej sprawy wskazać należy, że brak wystąpienia przez sądy administracyjne w Gdańsku oraz w Poznaniu z pytaniami prawnymi w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 oraz II SA/Po 549/10, nie czyniłby niemożliwym rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego G. Spółce z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w określonych punktach, na terenie województwa [...]. W sprawie nie wystąpiła przesłanka bezpośredniej zależności jej rozstrzygnięcia od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem racji strona skarżąca twierdząc, że zawieszenie postępowania stanowiło obligatoryjny obowiązek Dyrektora Izby Celnej w [...]. Obowiązek ten nie wynikał także z okoliczności, że inne organy o tej samej właściwości rzeczowej zawiesiły z tej przyczyny postępowania. Organy administracji nie są bowiem w ramach polskich procedur administracyjnych związane stanowiskiem organu lub sądu wyrażonym w odrębnej sprawie. Jak zasadnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ewentualny wpływ rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na tle pytań prawnych skierowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, następczo może być natomiast poddany ocenie w kontekście instytucji wznowienia postępowania, na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 i 11 O.p. Wyjaśnienia wymaga także podniesiona w złożonym zażaleniu kwestia zawieszania postępowań sądowych w podobnych sprawach przez sądy administracyjne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż ustawodawca zróżnicował tryb oraz podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego i podatkowego oraz postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu m.in. w przypadku, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenia postępowania z przyczyn prejudycjalnych pozostawiona została, w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego, ocenie sądu rozpoznającego sprawę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, iż powołany przepis art. 125 § 1 pkt 1 ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być przy tym istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. II FPS 4/08, baza orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pryzmat powołanych unormowań oraz stanowisk zauważyć należy, iż różnica pomiędzy regulacją Ordynacji podatkowej oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie kwestii prejudycjalnej sprowadza się do tego, że w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi warunek późniejszej możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu podatkowym. Istnieje tu zatem bezpośrednia zależność i stąd też skutek - w postaci generalnego obowiązku zawieszenia postępowania. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego polega na tym, że rozstrzygnięcie danej kwestii, nie pozostaje w zakresie uprawnień sądu, a w jego ocenie stanowi ona podstawę – ma wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy głównej. To sąd dokonuje jednak samodzielnie oceny istnienia zależności i znaczenia kwestii podlegającej rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu na sprawę główną, przy uwzględnieniu wskazanej wyżej zasady ekonomiki procesowej. Podkreślić jednak należy, że w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego nie musi istnieć bezpośredni związek między sprawą główną a sprawą rozpatrywaną przez inny sąd, organ lub Trybunał Konstytucyjny, wystarczająca jest tu choćby pośrednia zależność, co nie odnosi się do podstaw zawieszenia w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wobec braku podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.