II SA/Sz 1143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. R.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 223), art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.) Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku M. R. z dnia 28 grudnia 2015 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 1 135,00 zł wraz ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego dla syna J. K. w łącznej wysokości [...] zł, a rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie przedmiotowych świadczeń, Prezydent Miasta w dniu [...] r. wydał decyzję odmowną. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem J. K., do dnia [...] r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast decyzją z dnia [...] r. ZUS w K. orzekł, że stan zdrowia skarżącej nie uzasadnia przyznania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Dalej organ podał, że skarżąca leczy się na schorzenia wieloustrojowe, wymagające stałego przyjmowania leków i okresowej rehabilitacji, jest pod stałą kontrolą poradni onkologicznej, ortopedycznej, rehabilitacyjnej, ginekologicznej, pulmonologicznej i zdrowia psychicznego. Miesięczny koszt leczenia wynosi [...] zł (wg oświadczenia strony). Syn planuje kontynuować naukę i pobiera świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie. W [...] r. skarżącej przyznano pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł, dodatku mieszkaniowego – [...] zł, dodatku energetycznego – [...] zł, świadczenia pieniężnego na zakup posiłków w wysokości [...] zł, zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności – [...] zł. Ponadto decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na syna w wysokości [...] zł miesięcznie na okres zasiłkowy [...] od dnia [...] W oparciu o powyższe dane organ ustalił, że wysokość dochodów skarżącej w kwietniu 2016 r. wyniosła [...] zł, a przeciętne miesięczne wydatki [...] zł. Organ zaznaczył, że skarżącej został przyznany zasiłek dla bezrobotnych na okres od [...]r., w związku z czym istnieje szansa na poprawę sytuacji materialnej. Analizując opisaną sytuację materialną strony organ stwierdził, że jej sytuacja jest trudna, jednak istnieje szansa spłaty zadłużenia wobec Skarbu Państwa w dłuższym czasie nawet poprzez niewielkie aczkolwiek sukcesywne wpłaty. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o umorzenie przez Kolegium rzeczonych świadczeń podnosząc, że Prezydent Miasta w ogóle nie respektuje orzeczeń Kolegium i nie stosuje się do wskazań tego organu zawartych w decyzji z dnia [...]r. w związku z czym wniosła o umorzenie tych należności przez Kolegium. Podkreśliła, że wyliczony w poprzedniej decyzji dochód za [...] r. w wysokości [...] zł i za [...] r. – [...] zł w ocenie Kolegium uniemożliwiał jej spłatę zadłużenia nawet w niewielkich ratach, a w aktualnej decyzji dochód ustalony na kwotę [...] zł, również dowodzi, że się nie wzbogaciła, nadal również korzysta z pomocy społecznej. Fakt, że ma dostać zasiłek dla bezrobotnych nie może być brany pod uwagę, ponieważ może zostać jej nieprzyznany albo cofnięty, natomiast jeżeli faktycznie zostanie jej przyznany, to przez pierwsze trzy miesiące będzie wynosił ok. [...] zł, potem ok.[...] zł. Jego przyznanie spowoduje "poprawę" jej sytuacji materialnej i nie będą jej przysługiwały zasiłki w dotychczasowej wysokości, zatem w dalszym ciągu dochód jej gospodarstwa domowego będzie wynosił [...] zł i nadal dla organu będzie to dochód umożliwiający spłatę zadłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w badanej sprawie Kolegium wywiodło, że rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych podejmuje organ, który dokonał wypłaty świadczeń nienależnie pobranych, natomiast organ odwoławczy może jedynie zwrócić się do uprawnionego organu wyrażając własną ocenę o sytuacji osoby odwołującej się, co uczyniło w decyzji z dnia [...] r. Kolegium zaznaczyło, że z poczynionych w organach I instancji ustaleń wynika, że decyzje o umorzeniu świadczeń nienależnie pobranych wydawane są niezwykle rzadko, tylko wówczas, gdy mają miejsce szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny np. brak jakichkolwiek dochodów oraz nie rokowanie zmiany na ich uzyskanie bowiem samorządy są zobowiązane do przestrzegania prawa i rozliczane są z gospodarowania powierzonymi im finansami. Natomiast skarżąca wraz z synem, mimo trudnej sytuacji, nie pozostaje bez środków finansowych. Z uwagi na powyższe winna zwrócić się do organu o rozłożenie zadłużenia na niewielkie raty, względnie o odroczenie terminu spłaty należności. Opisaną decyzję Kolegium M. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, iż w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" uzasadniające umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W dalszej części skarżąca odniosła się do ustalonej przez organy jej sytuacji finansowej, gdzie dochód za [...] r. ustalono w wysokości [...] zł, wydatki – [...] zł i pozostającą do dyspozycji dwóch osób kwotę [...] zł, wyjaśniając, że kwota [...] zł to wydatki stałe – czynsz, gaz, prąd, telefon, natomiast [...] zł, to nie są środki, które można przeznaczyć na rozrywki, czy przyjemności ale wydatkowane są one na żywność, środki higieny, ubranie, buty, wydatki szkolne syna itp. Ponadto, z uwagi na stan zdrowia, pozostaje ona pod opieką wielu poradni specjalistycznych, co generuje dodatkowe wydatki na zakup lekarstw, syn kończy szkołę średnią i chciałby kontynuować naukę, co również będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami. Skarżąca dodała, że po wydaniu decyzji o zwrocie, MOPS z przyznanych świadczeń potrącał jej kwoty na spłatę należności bezpodstawnie pobranych, co powoduje niezrozumiałą sytuację, w której MOPS stwierdza, że potrzebna jest jej pomoc z opieki społecznej i przyznaje świadczenia, a następnie potrąca z nich należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M. R. okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania ulgi w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego ma charakter uznaniowy. Organ ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie to może być dowolne. Granice uznania administracyjnego zakreśla sfomułowanie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" oraz ogólne reguły postępowania administracyjnego określone w przepisach Kodeku postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 K.p.a., tak by wszelkie podniesione przez stronę okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. W szczególności decyzje negatywne winny być w sposób przekonujący uzasadnione aby strona mogła poznać motywy jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie niezgodne z jej oczekiwaniami. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Odnosząc się do pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" wskazać należy, że rozumie się przez nie całokształt sytuacji życiowej w tym materialnej, dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy. Przesłankę tę należy intepretować mając na względzie, że świadczenia rodzinne przysługują jedynie osobom o najniższych dochodach, spełniającym kryterium dochodowe, a instytucja przyznania ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., stanowi wyjątek od reguły zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Możliwość zastosowania ulgi powstaje dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny jest szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Powinnością organu jest więc rozważenie wszystkich istotnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie danej rodziny (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2015r. w sprawie III SA/Kr 1592/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2014r. w sprawie II SA/Łd 779/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2014r. w sprawie III SA/Gd 483/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 591/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca wraz z synem, a stwierdzając, że skarżąca jest osobą zdolną do spłaty nienależnie pobranych świadczeń bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i swojej rodziny, przekroczyły granice uznania administracyjnego. Jak wynika z ustaleń organu i zgromadzonych dowodów wysokość dochodów skarżącej za [...] r. wyniosła[...] zł, na który składają się: świadczenie z funduszu alimentacyjnego – [...] zł, dodatek mieszkaniowy – [...] zł, dodatek energetyczny – [...] zł, zasiłek rodzinny na dziecko – [...] zł, zasiłek celowy – [...] zł, świadczenia pieniężne na zakup posiłków – [...] zł, zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności – [...] zł. Miesięczne wydatki organ ustalił na kwotę [...] zł zaliczając do nich opłaty za: energię – [...] zł, czynsz – [...] zł, [...] zł - gaz, [...] zł tv kablową. Organy obliczyły dochód uzyskiwany przez skarżącą i niezbędne koszty utrzymania, jednakże, zdaniem Sądu, wiele elementów składających się na całościową sytuację rodziny nie zostało wystarczająco starannie zbadanych i ocenionych. Przede wszystkim bardzo ogólne są ustalenia dotyczące stanu zdrowia skarżącej i jej wpływ na sytuację zawodową. Ustalenia w tym zakresie sprowadzają się do wskazania schorzeń i podania szacunkowych wydatków ponoszonych na zakup lekarstw. Organy mogą natomiast i powinny żądać od strony udokumentowania swoich twierdzeń dotyczących sytuacji zdrowotnej, w tym wydatków ponoszonych na zakup lekarstw. Ponadto organy podały, że skarżącej po uiszczeniu opłat związanych z utrzymaniem mieszkania pozostaje kwota ok. [...] zł, jednakże w ogóle nie przeprowadziły analizy pozostałych podnoszonych przez skarżącą kosztów wyżywienia, zakupu środków czystości, ubrań itp. Na uwadze należy mieć fakt, że skarżąca korzysta z wielu form pomocy społecznej, z których część uzależniona jest od kryterium dochodowego rodziny, a zatem fakt, że zostały jej przyznane potwierdzają jej trudną sytuację materialną. Organ stwierdzając, że skarżącą będzie stać na spłatę nienależnie pobranych świadczeń nie wyjaśnił z jakich środków skarżąca miałaby dokonywać tej spłaty, tymczasem w sprawie dochodzi do kuriozalnej, podnoszonej przez skarżąca sytuacji, w której ze środków przyznawanych przez pomoc społeczną pobierane są kwoty z tytułu zadłużenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Zbyt daleko idące jest również stwierdzenie Kolegium, że decyzje o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń wydawane są niezwykle rzadko, ponieważ organy samorządu są zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa i rozliczane z gospodarowania powierzonymi im finansami, ponieważ powołany przepis art. 30 ust. 9 nie wprowadza takiego ograniczenia. Zaznaczyć należy, że organy orzekające w sprawie zastosowania ulgi w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń są obowiązane do ustalania w każdym indywidulanym przypadku, w jaki sposób zwrot tychże świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie go tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2011r. w sprawie II SA/Po 920/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 591/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011r. w sprawie I SA/Wa 2877/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2008r. w sprawie II SA/Lu 554/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższych uwag należy także wskazać na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż organ administracji wydając decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 9 ww. ustawy opartą na uznaniu administracyjnym, nie jest związany treścią wniosku zobowiązanego do zwrotu świadczeń rodzinnych, lecz może samodzielnie dokonać oceny, czy świadczenia umorzyć w całości czy też w części, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć termin płatności. Rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności głównej wraz z odsetkami wymaga zatem rozważenia i rozstrzygnięcia również o pozostałych, wymienionych w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, ulgach w obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie jest przy tym konieczne złożenie przez stronę postępowania odrębnego wniosku w tym zakresie. Jeżeli osoba wniosła o przyznanie jej najdalej idącego zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o jakim mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., to w razie negatywnego załatwienia wniosku o umorzenie świadczeń organy administracji publicznej powinny rozważyć możliwość udzielenia w mniejszym zakresie jednej z wymienionych ulg (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 591/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014r. w sprawie II SA/Po 32/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy niniejszej, organy odmówiły umorzenia należności, nie rozważając nawet możliwości zastosowania instytucji rozłożenia na raty czy też odroczenia terminu płatności. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 107 § 3 K.p.a. oraz art.30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny szczegółowo wyjaśnić okoliczności faktyczne istotne dla oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej i – uwzględniając powyższą wykładnię – rozważyć, czy wskazują one na to, że skarżąca obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności ewentualnie do rozłożenia płatności na raty.