II SA/Sz 1176/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A oraz I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Burmistrz G., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "ustawa o planowaniu" bądź "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku A. i T. L., dalej: "inwestor", "inwestorzy", złożonego dnia 21 lutego 2019 r., ustalił na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku na mieszkalno-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., wraz z możliwą częściową lokalizacją miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]. Załącznik Nr 1 do decyzji stanowi kopia mapy zasadniczej (format A4) w skali 1:500 z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., na której oznaczono granice działki nr [...] oraz obowiązującą linię zabudowy, bez określenia obszaru poddanego analizie. Na mapie oznaczono przedstawiony teren jako Województwo Z., Powiat G., jednostka ewidencyjna – miasto G., obręb ewidencyjny G. [...], symbol [...]. Załącznik Nr [...] stanowi pisemna "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Załączono również kopię mapy stanowiącą analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Kopia mapy nie zawiera skali ani oznaczenia źródła pochodzenia tego dokumentu. Brak jest też określenia danych ewidencyjnych terenu, dla którego sporządzono mapę. Na mapie linią przerywaną oznaczono działkę inwestycji oraz granice obszaru analizowanego, bez oznaczenia przyjętych odległości granic analizy. Legenda mapy zawiera wyłącznie wzór linii oznaczającej granice obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia pozostałych zapisów i oznaczeń znajdujących się na rysunku mapy. W zakresie warunków dotyczących mediów organ wskazał na zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków dla działki nr [...] wydane przez Zakład Usług Komunalnych w G. z dnia 13 kwietnia 2016 r., zapewnienie podłączenia do sieci energetycznej E. S.A. z dnia 21 kwietnia 2016 r. i podłączenia do sieci gazowej - zgodnie z pismem Spółki Gazownictwa z dnia 15 kwietnia 2016 r. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. S. oraz M. Sp. z o.o. sp.k z siedzibą we W., dalej "Spółka". Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy i rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Organ II instancji podkreślił, że decyzja Nr [...] posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że szerokość frontu działki od strony ul. [...] (dz. nr [...]) wynosi 40 m, zatem obszar analizy wyznaczono w odległości 120 m dookoła działki inwestycyjnej. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniach, obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), jak też załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy w skali zgodnej z ww. przepisem. Organ odwoławczy wskazał dalej, że z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, handlowa i mieszkaniowo-usługowa. Spełniony zatem został, zdaniem organu, wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana inwestycja. Bez znaczenia przy tym jest, jaka jest dominująca funkcja zabudowy w obszarze analizy urbanistycznej. Ponadto, organ II instancji zaznaczył, że teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...] (ul. J. D.) oraz że ustalono obowiązującą linię zabudowy na granicy działki frontowej w odległości nie mniejszej niż 3,3 m od zewnętrznej krawędzi drogi, w uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej, jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki istniejące na działkach nr [...] i [...]. W uzupełnieniu wyników z analizy urbanistycznej wskazano, że aktualna odległość granicy działki inwestycyjnej od strony ul. [...] do zewnętrznej krawędzi drogi wynosi od 3,3 m do 5,0 m. Zabudowa na najbliżej położonych działkach nr [...], [...] oraz [...] jest położona w oddaleniu od granicy z działką drogową nr [...]. Budynek na działce nr [...] jest parterowym pawilonem handlowym, a więc budynkiem o innej funkcji i znacznie większej powierzchni zabudowy. Z kolei nawiązanie linią zabudowy do linii wyznaczonej przez zabudowę na działce nr [...] uniemożliwiłoby zabudowanie znacznej części (ponad 50%) działki inwestycyjnej nr [...]. W ocenie Kolegium, parametr linii zabudowy wyznaczony został w sposób zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni nowej zabudowy organ odwoławczy wskazał, że wyznacza się go w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, na zasadzie wyjątku, dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 50%. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia z obszaru wynosi 30%, jednocześnie jednak wskazano, że w obszarze część działek znajdujących się w granicach obszaru analizy jest zabudowana w równym lub większym stopniu. I tak działki nr [...] i [...] zabudowane są w 45%, działki nr [...] i [...] zabudowane są w 48%, działka nr [...] zabudowana jest w 55%, zaś działki nr [...] zabudowane są w 100%. Według organu odwoławczego, parametr wskaźnika zabudowy wyznaczono zatem w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowo również, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, określono parametr szerokości elewacji frontowej. W wynikach z analizy wskazano bowiem, że średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 14,0 m, co przy 20% tolerancji pozwoliłoby ustalić ten parametr na poziomie do 18 m. Jednocześnie jednak wskazano, że występująca w obszarze zabudowa o węższych elewacjach frontowych to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy w przypadku zabudowy usługowej szerokość elewacji frontowej wynosi od 20 m do 25 m. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] wynosi 30 m, zaś budynku usługowego na działce nr [...] wynosi 22 m. Co do zasady przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć dolną i górną granicę szerokości elewacji frontowej. W przedmiotowej sprawie - z uwagi na przedstawioną koncepcję planowanej zabudowy - wnioskodawcy będą chcieli zrealizować budynek w maksymalnych dopuszczalnych parametrach. Kolegium uznało również za prawidłowe ustalenie parametru górnej wysokości elewacji frontowej, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie do 12 m przy maksymalnie 4 kondygnacjach. W kwestii geometrii dachu, Kolegium podkreśliło, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów. Dopuszczalne przy tym jest alternatywne ustalenie parametrów układu kalenicy dachu względem drogi publicznej, czy też charakteru dachu - dwuspadowego albo płaskiego. Jak już wskazano znajdujący się na sąsiedniej działce nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny ma wysokość w kalenicy wynoszącą 16,0 m. Pozostałe budynki w obszarze analizowanym w większości mają charakter budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynek usługowy na sąsiedniej działce [...] jest budynkiem parterowym. W tej sytuacji, zdaniem organu, uznać należy, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i ustaleniu parametrów dla planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, nie jest zasadny zarzut naruszenia ładu przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazanych w odwołaniu I. S., Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.z.p., czy przepisy rozporządzenia nie pozwalają na określanie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Żaden też przepis ustawy o planowaniu nie nakazuje wskazywać planowanej powierzchni sprzedaży w przypadku budynków handlowych. Odnosząc się do zarzutów spółki, Kolegium wskazało, że potencjalne utrudnienia w ruchu ulicznym, związane ze zrealizowaniem planowanej inwestycji nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z kolei takie kwestie, jak zachowanie odległości od granicy działki, czy też spełnienie norm przesłaniania uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które znajduje zastosowanie dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nadto, z akt sprawy wynika, że dokonując uzgodnienia organ I instancji przesłał do podmiotu uzgadniającego projekt decyzji wraz z załącznikami. Również w tym zakresie odwołanie okazało się bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60, art. 61, art. 64 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich argumentów i dowodów i dokładnego wyjaśnienia sprawy, przyjęcie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 1 w zw. § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera żadnych wyjaśnień dotyczących przyjętego zakresu obszaru analizowanego, stąd też nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że lokalizacja inwestycji narusza jej prawo własności, zaś organ nie dokonał właściwej analizy kwestii interesu osób trzecich i oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Poprzestał jedynie na wprowadzeniu ogólnych norm typu zakaz emitowania hałasu. Tego typu zakazy będą w praktyce nierealizowalne oraz będą generowały sytuacje sporne. Ponadto, analiza zabudowy w kontekście ochrony dotyczącej interesów osób trzecich winna była obejmować problemy komunikacyjne związane ze zwiększonym ruchem i korzystaniem z dróg publicznych. Organ winien ocenić też dopuszczalność lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie tylko w zakresie zachowania odległości, lecz także całego szeregu zagadnień związanych z oddziaływaniem tej inwestycji na otoczenie. Zdaniem skarżącej poszczególne parametry zabudowy nie zostały ustalone lub zostały ustalone wadliwie, co uzasadnia zarzut naruszenia ładu przestrzennego. Podniesiono ponadto zarzuty w zakresie wadliwego uzgodnienia decyzji i braku na projekcie decyzji podpisu urbanisty, a w aktach dokumentów świadczących o jego uprawnieniach. Sprawa ze skargi M. Sp. z o.o. sp.k. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Sz 95/20. Skargę na powyższą decyzję wniosła również I. S.. Jej zdaniem Kolegium pominęło fakt, iż nie został wypełniony wymóg przewidziany w § 9 ust. 3 rozporządzenia, gdyż część graficzna analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wykonana została na "mapie", której brak jest jakichkolwiek cech świadczących o tym, aby to była kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (brak urzędowego potwierdzenia, jakiego rodzaju jest to mapa i w jakiej jest sporządzona skali, kiedy i jaki organ ją wydał). Część graficzna analiz funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie posiada żadnych cech dokumentu i przez to nie jest wiadome pochodzenie "mapy", która nie posiada nawet nazwy, ani nie wskazuje nawet tego, jakiej miejscowości dotyczy. Skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza G. nie określa konkretnie, lecz alternatywnie, jakie mają być na obu budynkach dachy, a przy dachu dwuspadowym nie określa w ogóle wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, określa powierzchnię sprzedaży 350 m˛ dla każdej kondygnacji części usługowej, podczas gdy wniosek o wydanie tej decyzji nie określa powierzchni użytkowej obiektu handlowego, nie określa precyzyjnie obowiązującej linii zabudowy oraz że wskaźnik zabudowy 50% nie ma oparcia w załączonej do decyzji analizie. Skarżąca zwróciła również uwagę na większy zakres inwestycji, niż określono w pełnomocnictwie inwestorów z dnia 13 grudnia 2018 r. Poza tym, według skarżącej, skoro obecna decyzja dotyczy bardziej rozbudowanej inwestycji, to inwestor powinien przedstawić nowe zapewnienia przedsiębiorstw sieciowych. Sprawa ze skargi I. S. została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą II SA/Sz 96/20. W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), połączyć sprawę II SA/Sz 95/20 ze sprawą II SA/Sz 96/20 do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Sz 95/20. Uczestnik postępowania T. L., wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargi wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 maja 2019 r. oraz orzekł w przedmiocie kosztów. W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób istotny prawo, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Sąd stwierdził, że analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona na mapie o nieokreślonej kategorii i o nieokreślonej skali, niespełniającej warunków, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto Sąd stwierdził wadliwość w zakresie dokumentacji wskazując, że znajdujące się w aktach sprawy projekt decyzji, część tekstowa analizy i jej uzupełnienie mogą stwarzać wątpliwości co do ich autorstwa jako zasadniczych dokumentów w sprawie, z powodu braku podpisu sporządzającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. L., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza G. z powodu: a) rzekomego oparcia decyzji o warunkach zabudowy na "mapie niewiadomego pochodzenia oraz nieznanej skali" – podczas gdy z akt sprawy wynika, że znajdująca się w aktach mapa jest zgodna z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ jest to mapa pobrana w formie elektronicznej, a licencja do mapy została dołączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (co jest zgodne z art. 40c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne); b) braku podpisu części tekstowej analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, która je przygotowała - podczas gdy w świetle § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie są to niezbędne elementy w sprawie; 2. prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 9 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w wyniku błędnego uznania, że projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz część tekstowa analizy architektoniczno-urbanistycznej musi zawierać własnoręczny podpis osoby, która opracowała te dokumenty, podczas gdy z powołanych norm nie wynika tego typu obowiązek. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 125/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 95/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (pkt 1 wyroku). NSA zasądził również na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt 2 i 3 wyroku). W ocenie NSA skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez oparcie swoich decyzji na "mapie niewiadomego pochodzenia i nieustalonej skali", wskazując, że w niniejszej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku na mieszkalno-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., wraz z możliwą częściową lokalizacją miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]. Sąd II instancji podkreślił, że cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. NSA powołał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na istotność regulacji o charakterze procesowym zawartych w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. W myśl § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Według NSA Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został przedstawiony na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani informacji o jej skali. Jednak w okolicznościach tej sprawy, w ocenie NSA, nie można uznać, że z tego powodu mapa ta nie może stanowić dokumentu na podstawie którego zostanie przeprowadzona analiza urbanistyczna. Sąd II instancji dodał, że z przywołanych przepisów nie wynika, aby pieczęć miała stanowić niezbędny warunek formalny mapy, zwłaszcza przesądzający o jej autentyczności czy wiarygodności, jako dokumentu mogącego stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2015 r., sygn. II OSK 2406/14; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), a ponadto w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw by kwestionować, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym nie spełnia warunków o jakich mowa w w/w przepisach w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wystarczy porównać ją z mapą w mniejszym formacie, obejmującą fragment obszaru analizowanego, oznaczoną jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na której wskazana została skala (1:500) oraz oznaczenie, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PODGiK w G.) wraz z podpisem osoby upoważnionej, by dojść do przekonania, że cały obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w tej samej skali. Dodatkowym argumentem za tym, by uznać tę mapę za spełniającą wymogi § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest okoliczność, że taką samą mapę pobrał z zasobu geodezyjnego i kartograficznego pełnomocnik wnioskodawców na podstawie licencji, o której mowa w art. 40c Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Co istotne części graficzne decyzji i analizy pozwalały bez żadnych wątpliwości zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy. Zdaniem NSA nie było wobec tego podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia. W związku z tym nie ma podstaw do podważania przydatności tej mapy dla potrzeb niniejszego postępowania. W ocenie Sądu II instancji skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił również, że brak podpisu na projekcie decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy oraz na części tekstowej analizy nie uzasadniał uchylenia obu decyzji z tego powodu. Nie można się jednak zgodzić się z jego twierdzeniem, że materiał zebrany w sprawie jest wystarczający do uznania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie były jeszcze kontrolowane pod względem merytorycznym przed Sąd pierwej instancji, który swoje rozstrzygnięcie oparł na wadach decyzji natury procesowej. Odnosząc się do tej kwestii NSA wskazał, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Wyniki analizy, jak już wyżej wskazano, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z adnotacją na stronie 4, że projekt sporządził mgr inż. arch. P. S., należący do Z. Okręgowej Izby Architektów, ze wskazaniem numeru uprawnień budowlanych. Taka sama adnotacja znajduje się pod pisemną analizą urbanistyczną oraz w treści decyzji organu I instancji doręczonej stronom. Według NSA w sprawie nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować autorstwo tych dokumentów wyłącznie z powodu braku podpisu uprawnionego architekta. Podpisanie decyzji przez Burmistrza G. należy uznać za potwierdzenie, że jej projekt sporządził uprawniony urbanista wskazany w decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 455/16). Sąd kasacyjny stwierdził więc, że w sprawie nie ma wątpliwości, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, co do tego, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i część tekstowa analizy, jak również jej uzupełnienie zostały opracowane przez uprawionego urbanistę. Organ wypełnił dyspozycję § 9 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sam zatem brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady w sytuacji gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 346/12). Zdaniem Sądu II instancji powyższe okoliczności wskazują na to, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie celem dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. I. S. zawarła dodatkowe, aktualne stanowisko. Skarżąca zarzuciła Kolegium, że przeszło do porządku nad tym, m.in. iż: - kwestionowana przez nią decyzja Burmistrza G. z dnia [...] maja 2019 roku wskazuje działkę gruntu numer [...] (której jest współwłaścicielką) jako objętą zamierzeniem inwestycyjnym inwestorów, to znaczy jako działkę, na której jest "możliwa częściowa lokalizacja miejsc parkingowych", podczas gdy przyjęty przez tegoż Burmistrza dnia 21 lutego 2019 roku wniosek tychże inwestorów nie wskazuje tej działki jako mającej mieć w ich przyszłej inwestycji taki właśnie cel, załączona do wniosku ww. inwestorów mapa nie wskazuje ww. działki gruntu numer [...] jako mającej być w ogóle objętą ich zamierzeniem inwestycyjnym, - decyzja z dnia [...] maja 2019 roku (pkt 9. linie rozgraniczające teren inwestycji) wskazuje, iż inwestycja ma się zamykać wyłącznie w granicach działki numer [...], załącznik numer 1 (mapa) do ww. decyzji nie obejmuje ww. działki numer [...] liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co oznacza, że wnioskowana inwestycja ma się zamykać wyłącznie w granicach działki numer [...], - wniosek inwestorów w ogóle nie precyzował liczby kondygnacji w poszczególnych budynkach, nie mówiąc już o tym, czy dopuszcza się kondygnacje podziemne, a jeśli tak, to ile, a co za tym idzie także ww. decyzja nie podaje ilości kondygnacji budynków, która przecież siłą rzeczy powinna rzutować na gabaryty budynków, - wnioskowana przez Państwa L. powierzchnia sprzedaży "dla każdej kondygnacji części usługowej" ma wynosić do 350 metrów kwadratowych, której to powierzchni nie dają nawet wnioskowane przez nich wymiary budynku, tj. 22 metry długi i 15 metrów szeroki (330 metrów kwadrat, i to po zewnętrznym obrysie budynku), - powierzchnię sprzedaży w decyzji o warunkach zabudowy odnieść można wyłącznie do obiektów handlowych (art. 64 u.p.z.p.), a wnioskowany przez inwestorów budynek ma mieć charakter mieszkalno-usługowy, a zatem nie mieści się on w kategorii obiektów budowlanych, w których może być wykonywany handel (Kategoria XVII obiektów budowlanych: budynki handlu, gastronomii i usług); skoro z jednej strony inwestorzy "wnioskują" o budynek mieszkalno-usługowy, to nie może on być traktowany nawet w części tak jak obiekt handlowy, ale z drugiej strony skoro "wnioskują" oni o wskazanie w decyzji powierzchni sprzedaży, to może w gruncie rzeczy jednak chodzi im o budynek mieszkalno-handlowy (lub nawet mieszkalno-handlowo- usługowy), z kolei zważywszy, iż inwestorzy "wnioskują" o 350 metrów kwadratowych na każdej kondygnacji to wątpliwym się staje w ogóle mieszkalne przeznaczenie przyszłej inwestycji. Zdaniem skarżącej powyżej przedstawione uchybienia Burmistrza G. (potraktowane przez SKO w S. jako wręcz nieistniejące) powodują, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2019 roku naruszone zostały przepisy art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 8 k.p.a., z których wynika, że nałożone w decyzji na jej adresata obowiązki muszą być określone precyzyjnie, jednoznacznie i muszą być należycie uzasadnione. Skarżąca zarzuciła również brak jednoznacznego wskazania w ww. decyzji Burmistrza geometrii dachu. Powołując się na orzecznictwo sądowe argumentowała, że nie można domniemywać cech przyszłego budynku, które odnoszą się do jego gabarytów, a w decyzji tego rodzaju musi nastąpić ustalenie dla danego budynku rodzaju dachu stosownie do parametrów występujących w obszarze analizowanym. Końcowo skarżąca zasygnalizowała wiedzę o innych toczących się postępowaniach w podobnym przedmiocie jak i w oparciu o ustawę Prawo budowlane, na skutek innych wniosków składanych przez Państwo L. . Wymieniła w tym względzie decyzję z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w której Burmistrz G. wydał na rzecz A. L. decyzję, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki numer [...] przy ulicy [...] w G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na gruncie przepisów p.p.s.a. powyższe oznacza, że ramy kognicji sądu rozpoznającego ponownie skargę są ograniczone. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szeregu konkretnych i stanowczych ustaleń oraz ocen dotyczących tych zagadnień, które doprowadziły do uchylenia wyroku tut. Sądu opartego na dostrzeżeniu naruszeń natury procesowej w działaniach organów administracji. Według stanowiska NSA co prawda obszar analizowany został przedstawiony na mapie nieposiadającej informacji świadczącej o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani informacji o jej skali, jednak w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że z tego powodu mapa ta nie może stanowić dokumentu, na podstawie którego zostanie przeprowadzona analiza urbanistyczna. W ocenie Sądu II instancji z przywołanych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia nie wynika, aby pieczęć miała stanowić niezbędny warunek formalny mapy, zwłaszcza przesądzający o jej autentyczności czy wiarygodności, jako dokumentu mogącego stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. Brak jest podstaw by kwestionować, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym nie spełnia warunków o jakich mowa w w/w przepisach w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA wystarczy porównać ją z mapą w mniejszym formacie, obejmującą fragment obszaru analizowanego, oznaczoną jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na której wskazana została skala (1:500) oraz oznaczenie, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PODGiK w G.) wraz podpisem osoby upoważnionej, by dojść do przekonania, że cały obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w tej samej skali. W ocenie Sądu II instancji istotne części graficzne decyzji i analizy pozwalały bez żadnych wątpliwości zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy. Dodatkowo NSA uznał, że nie ma podstaw, aby kwestionować autorstwo projektu decyzji i analizy funkcji w odniesieniu do tekstu wyłącznie z powodu braku podpisu uprawnionego architekta. Podpisanie decyzji przez Burmistrza G. należy uznać za potwierdzenie, że jej projekt sporządził uprawniony urbanista wskazany w decyzji. Sąd II instancji stwierdził więc, że w sprawie nie ma wątpliwości wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, co do tego że projekt decyzji o warunkach zabudowy i część tekstowa analizy, jak również jej uzupełnienie, zostały opracowane przez uprawionego urbanistę. Według NSA organ wypełnił dyspozycję § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sam zatem brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady w sytuacji gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją. Przechodząc do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wypełniając dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 190 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanego przepisu. Warunki te uznaje się za spełnione jeżeli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślić trzeba, że łączne spełnienie ww. przesłanek wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500-502). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Z treści art. 61 u.p.z.p. wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju obostrzenie, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji ocena tego warunku w pierwszej kolejności decyduje o pozytywnym bądź negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim). W orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawnej ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić osobno. Podkreślić przy tym trzeba, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym oraz powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać szczegółowo przywołanej wyżej charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie opisywanej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Prawidłowe sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia). Opracowana w rozpoznawanej sprawie analiza i jej uzupełnienie zostały przez organy ocenione pozytywnie. Oceny tej jednak Sąd w pełni nie podziela. Opisano w nich należycie stan istniejący, scharakteryzowano funkcje i rodzaje zabudowy w wyznaczonym obszarze i wyprowadzono logiczne wnioski, choć niepełne, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i określenia większości konkretnych parametrów zamierzonej zabudowy. Uwzględniono przy tym, co trzeba podkreślić w sposób niezupełny, specyfikę inwestycji polegającej na lokowaniu nowego obiektu i rozbudowie obiektu już istniejącego. Wyznaczone w zaskarżonej decyzji parametry i wskaźniki znajdują, w znacznej mierze, potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji jak i w uzupełnieniu analizy. W zaskarżonej decyzji ustalono, iż szerokość frontu działki od strony ul. [...] (dz. nr [...]) wynosi 40 m, zatem obszar analizy wyznaczono w odległości 120 m dookoła działki inwestycyjnej. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. W ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę wyznaczony kolorem zielonym linią przerywaną obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej nieposiadającej wskazania skali ani pieczęci o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której sporządzony został załącznik graficzny, przyjmując, że wykonanej w skali 1:500 poprzez porównanie jej z mapą w mniejszym formacie (A4), obejmującą fragment obszaru analizowanego, oznaczoną jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na której wskazana została skala (1:500) oraz oznaczenie, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PODGiK w G.) wraz z podpisem osoby upoważnionej, został wyznaczony po promieniu liczonym jako co najmniej trzykrotna wartość szerokości frontu działki, który po przeliczeniu skali 1:500 wynosi 30 m, ujmując tym samym również działki skrajne po obrysie. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że obszar analizy został sporządzony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Odnosząca się do spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa należy zacząć od wskazania na przepis § 4 rozporządzenia, z którego ust. 1 wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ustępy 3 i 4 cyt. przepisu wprowadzają uszczegółowienia i dopuszczalne modyfikacje. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się zarówno do pierwotnej analizy urbanistycznej jak i jej uzupełnienia należycie wykazując, że linia zabudowy powinna opierać się jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki istniejące na działkach o numerach m.in. [...] i [...]. Wskazano również z jakich względów działki sąsiednie położone najbliżej inwestycji do tego celu nie byłyby zdatne. Tym samy parametr linii zabudowy wyznaczony został w sposób zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony maksymalnie na 50% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jako odstępstwo od wskaźnika średniego wynoszącego 30%. Szczegółowe uzasadnienie dla odstępstwa od reguły określonej w ust. 1 ww. przepisu, znajduje się w analizie i nawiązuje do istnienia szeregu działek położonych w obszarze analizowanym o wskaźniku tożsamym z ustalonym w ramach odstępstwa oraz znacznie wyższym, jak i wskazanie, że odstępstwo nie spowoduje negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie. Zważywszy na fakt, że inwestycja ma stanowić w części uzupełnienie zabudowy już istniejącej przyjęte argumenty uznać należy za logiczne i miarodajne i stwierdzić, że organ odwoławczy wnioski analizy ocenił w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przy ustaleniu kolejnego parametru - szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. § 6 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca dopuścił inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Kolegium odniosło się do wyników analizy w tym zakresie wskazując, że ustalenie parametru na poziomie do 22 m jest dopuszczalnym odstępstwem skoro występująca w obszarze zabudowa o węższych elewacjach frontowych to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy w przypadku zabudowy usługowej szerokość elewacji frontowej wynosi od 20 m do 25 m, a mieszkaniowo-usługowej 30 m. Tym samym ocenę spełnienia warunku z § 6 ust. 2 rozporządzenia dokonaną przez organ odwoławczy należy uznać za prawidłową. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia ustala się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Omawiany parametr ustalono w decyzji organu I instancji i uzupełnieniu analizy dla nowej zabudowy na poziomie do 12 m przy maksymalnie 4 kondygnacjach, a maksymalną wysokość zabudowy do kalenicy do 14 m. Dla obiektu istniejącego podlegającego remontowi i rozbudowie ustalono ilość kondygnacji 1, wysokość do okapu do 7 m, maksymalną wysokość zabudowy do kalenicy do 8 m. Kolegium stwierdzając zgodność odstępstwa odniosło się do akt sprawy wskazując, że sąsiadująca z działką inwestycyjną działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o 4 kondygnacjach, wysokości elewacji frontowej na poziomie 14 m i wysokości kalenicy na poziomie 16 m. Z kolei druga sąsiadująca z terenem inwestycji działka nr [...] jest parterowym pawilonem handlowym, który to budynek nie jest w przypadku omawianego warunku miarodajny dla planowanej zabudowy. Należy uznać, że ocena organu odwoławczego jest w części wadliwa, albowiem pomija odniesienie się do parametrów obiektu istniejącego podlegającego remontowi i rozbudowie. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie parametry te sformułowano i oceniono prawidłowo w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W analizie wymieniono rodzaje dachów występujących w "zabudowie sąsiedniej" i wskazując na dopuszczalne alternatywne ustalenie parametrów układu kalenicy dachu względem drogi publicznej, czy też charakteru dachu - dwuspadowego albo płaskiego. Ustalono ich geometrię oraz kąty nachylenia. Ocena Kolegium jest natomiast wadliwa, albowiem tak jak przy poprzednim parametrze pomija odniesienie się do parametrów obiektu istniejącego podlegającego remontowi i rozbudowie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd orzekający podziela poglądy judykatury zgodnie z którymi przez "nową zabudowę", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia należy również rozumieć planowaną nadbudowę lub rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nową zabudowę rozumianą jako powstanie nowego obiektu w miejsce nieistniejącego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 74/17). Inna wykładnia tego pojęcia prowadziłaby do nieakceptowalnego z punktu widzenia racjonalnego prawodawcy pomijania oceny parametrów "starej zabudowy"- zamierzeń inwestycyjnych wskazywanych we wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej istniejącej zabudowy, w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz wymogów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie ma wątpliwości, że w sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, teren przeznaczony pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej jak i że projekt decyzji został uzgodniony prawidłowo z zarządcą drogi publicznej. Niemniej lektura decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalenie czy uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia budowlanego wiąże się z dokonywaną przez organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceną zapotrzebowania na media, które będzie generować inwestycja. Ocena ta powinna wprawdzie bazować na parametrach planowanej inwestycji, ale nie można wykluczyć, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ będą odmienne od ustaleń inwestora (por. K. Małysa-Sulińska, "Swoboda organów administracji publicznej w określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu" LEX: opubl. w ST 2015/7-8/15-24). Organ I instancji wymienił w tym względzie, zbieżnie z wnioskiem, zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków dla działki nr [...] wydane przez Zakład Usług Komunalnych w G. z dnia 13 kwietnia 2016 r., zapewnienie podłączenia do sieci energetycznej E. S.A. z dnia 21 kwietnia 2016 r. i podłączenia do sieci gazowej - zgodnie z pismem Spółki Gazownictwa z dnia 15 kwietnia 2016 r. uznając, że inwestor dołączył do wniosku stosowne umowy/zapewnienia dotyczące mediów. Podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie w uzupełnieniu analizy urbanistycznej dołączonej do pisma z dnia 2 października 2019 r. Z kolei organ odwoławczy w swojej decyzji w ogóle nie wypowiedział się w omawianej kwestii, czym uchybił obowiązkowi powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy "od nowa" w jej całokształcie. Natomiast w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się wyłącznie uzgodnienia mediów datowane na 2016 r., dołączone do wniosku z dnia 20 lutego 2019 r. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., opatrzone datą 20 lutego 2019 r., nieczytelnym podpisem oraz co najistotniejsze ręcznymi adnotacjami "uzyskam aktualne lub przedłużenie zapewnień". Przy tym nadmienić należy, że z opisywanych warunków przyłączeniowych nie wynika, że dotyczą inwestycji tożsamej z tą, o której mowa we wniosku będącym podstawą wydania decyzji organu I instancji. Dlatego też niezbędne będzie uzyskanie od inwestora aktualnych zapewnień gestorów sieci w zakresie warunków przyłączeniowych mediów dotyczących wnioskowanej inwestycji, a nie jakiejkolwiek innej, pozwalających na dalsze procedowanie wniosku jak i ich ocena pod względem wystarczalności dla rzeczonego zamierzenia budowalnego. Zarazem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ II instancji, uchybiając w tym zakresie obowiązkowi zbadania sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się do istotnego w sprawie zagadnienia spełniania przez decyzję organu I instancji warunków wynikających z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p., tj. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w odniesieniu do m.in. przestrzeni parkingowej/postojowej dla opisywanej inwestycji. Zaznaczyć należy, że organ I instancji używa w swoim rozstrzygnięciu obu tych zwrotów co powoduje wątpliwości czy zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje również kondygnacji podziemnej przeznaczonej dla postoju pojazdów mechanicznych. O ile zgodzić należy się z organem II instancji, że określenie ilości miejsc parkingowych/postojowych nie podlega ramom postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tak jak i sposób ich rozmieszczenia, o tyle Kolegium oceniając rezultaty analizy i wniosków zawartych w decyzji organu I instancji, czego nie dokonało w opisywanej materii, powinno wskazać swoje stanowisko i je uzasadnić. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, że w sprawie została przeprowadzona ocena zasad (warunków) według jakich ma następczo nastąpić określenie ilości miejsc parkingowych/postojowych i sposób ich rozmieszczenia na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. W rozstrzygnięciu tym nie odniesiono się do kwestii prawidłowości podanego przez organ I instancji wskaźnika lub braku wskazania procentowego wskaźnika liczby miejsc postojowych/parkingowych określanego w odniesieniu do planowanej ilości mieszkań oraz powierzchni usługowej inwestycji, który powinien być określony w decyzji o warunkach zabudowy w braku stosownych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to konieczne również z tego względu, że z wniosku wynika, że zapewnienie przestrzeni parkingowej fakultatywnie ma się opierać na korzystaniu z działki sąsiedniej nr [...], co wskazuje, że zabezpieczenie zapotrzebowania w tym zakresie w oparciu wyłącznie o teren inwestorów jest niewystarczające w stosunku do przewidywanego ruchu pojazdów, a przecież wydana decyzja ma zapewnić bezkolizyjne uzupełnienie i kontynuację dotychczasowych funkcji realizowanych również w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji z zachowaniem wymagań ochrony interesów osób trzecich. Podobnie lektura zaskarżonej decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie czy organ odwoławczy dokonał oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz jednoznacznego wskazania czy wniosek spełnia warunek określony w art. 64 ust. 2 u.p.z.p., czy też z uwagi na planowane przeznaczenie wnioskowanego obiektu jego spełnienie nie jest wymagane. Stwierdzenie organu II instancji, że żaden przepis ustawy o planowaniu przestrzennym nie nakazuje wskazywać planowanej powierzchni sprzedaży w przypadku budynków handlowych pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem u.p.z.p. Tym samym, z powyższych względów uznać należy, że orzekające w sprawie organy działały wbrew dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo uchybił obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Skutkowało to naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie nie można stwierdzić, że doszło do łącznego wypełnienia wymogów do uzyskania przedmiotowej decyzji, o czym mowa w ust. 1 powołanego przepisu u.p.z.p. Niezależnie od powyższego, nie przesądzając o wyniku przyszłych ustaleń, kwestią wymagającą poruszenia jest zagadnienie legitymacji procesowej I. S. do wniesienia odwołania. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Innymi słowy, w sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd o reprezentacji w postępowaniu administracyjnym członka spółdzielni mieszkaniowej dysponującego własnościowym prawem do lokalu, przez właściwe organy spółdzielni (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2137/17). Jednak w szczególnych sytuacjach Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza przyznanie statusu strony także samemu członkowi spółdzielni mieszkaniowej. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kwestiach mających bezpośredni wpływ na prawo członka spółdzielni mieszkaniowej do korzystania z lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2349/98). Do takiej jednak sytuacji może dojść jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym, konkretnym interesem prawnym. Niezbędne jest jednak, aby działanie ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 760/12). Podobnie rzecz się będzie miała w przypadku wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 768/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1717/17. Podkreślić należy, że przypadku lokali stanowiących odrębną własność, to na ich właścicielach ciąży zatem ciężar wykazania lub co najmniej wskazania okoliczności, z których miałoby wynikać, że przysługuje im przymiot strony. Za taką okoliczność można byłoby uznać sytuację, w której projektowany budynek, poprzez określone cechy może oddziaływać w ten sposób, iż narusza konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, czy korzystaniu z danego lokalu. Bez wykazania tego interesu w powyższy sposób, czy choćby wskazania okoliczności, które na ten interes wskazują, nie można bowiem z góry założyć, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali posiadają status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązkiem Kolegium było zatem, po wniesieniu przez I. S. odwołania, podjęcie czynności zmierzających do ustalenia legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego przez wyżej wymienioną. Natomiast lektura zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić by organ odwoławczy powoływał się na podejmowane konkretne ustalenia potwierdzające status skarżącej, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dopiero uwzględnienie powyższych uwag w myśl art. 153 p.p.s.a. da organowi asumpt do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem inwestorów złożonym dnia 21 lutego 2019 r. oraz wydania w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy decyzji stosownej treści. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II i III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.