II SA/Sz 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 23 października 2003r. nr XIV/116/2003 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Świnoujścia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2 ust. 1 w zakresie zwrotu: "zameldowanych i zamieszkałych na terenie miasta co najmniej 5 lat"; - § 5 ust. 1 pkt 1 i 4; - § 23, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miasta Świnoujście w dniu 23 października 2003 r. podjęła uchwałę Nr XIV/116/2003 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Świnoujścia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano w niej przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) w związku z art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 Rada Miasta zatwierdziła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Świnoujścia oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawarte, stanowiące załącznik do uchwały. W § 2 postanowiono, że traci moc uchwała Nr X/65/99 Rady Miasta w Świnoujściu z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia oraz określenia kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu lokali powinny być zawierane. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Świnoujścia (§ 3). Uchwała ta, zgodnie jej § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Nastąpiło to z dniem 31 grudnia 2003 r., bowiem uchwała ogłoszona została w Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 118 poz. 2123 z dnia 16 grudnia 2003 r.. Natomiast uchwała ta utraciła moc na podstawie § 2 uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 19 sierpnia 2004 r. Nr XXVIII/236/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Świnoujścia, która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2004 r. nr 78, poz. 1343). Załącznik do uchwały zawierający zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Świnoujścia oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawarte zawiera 24 paragrafy ujęte w następujących rozdziałach: I. Przepisy ogólne (§1-4), II. Zasady najmu lokali (§ 5-9), III. Warunki przydziału lokali zamiennych (§ 10-11), IV. Zasady najmu lokali socjalnych (§ 12-18), V. Oddawanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 19), VI. Zamiany lokali ( § 20-22), VII.Postanowienia końcowe (§ 23-24). W uzasadnieniu do uchwały z dnia 23 października 2003r. Rada wskazała między innymi, że uchwała z 22 kwietnia 1999 r. podjęta na podstawie uchylonej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych odbiega od uregulowań zawartych w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i dlatego należało postanowienia uchwały dostosować do obowiązujących przepisów. Przedstawione w projekcie uchwały zasady wynajmowania lokali zachowują sprawdzony w wieloletniej praktyce tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali stanowiących własność Gminy Miasta Świnoujścia oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawarte w pierwszej kolejności. W nowych uregulowaniach obniżono kryterium dochodowe dla gospodarstw wieloosobowych ubiegających się o przydział lokalu docelowego oraz podniesiono granice dochodu dla osób ubiegających się o przydział lokalu socjalnego. Za niezwykle istotne uznano w uzasadnieniu uchwały, regulacje dotyczące zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub które nie wstąpiły w najem lokalu po jego śmierci, zasad zamiany lokalu socjalnego na docelowy i odwrotnie, zasad zamiany lokali komunalnych z większego na mniejsze w związku z zaległościami czynszowymi jednego z najemców. Regulacje te powinny przyczynić się do usprawnienia procedur windykacji należności oraz do bardziej racjonalnego gospodarowania zasobami mieszkaniowymi gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną uchwałę Rady Miasta Świnoujścia wniósł w dniu [...]r. Prokurator Okręgowy. Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), a także art. 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) polegającego na: 1. braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez pominięcie określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu; 2. wprowadzeniu bez delegacji ustawowej dodatkowych, sprzecznych z przepisami rangi ustawowej, kryteriów powodujących ograniczenie prawa do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a przez to naruszenie zasady równego traktowania podmiotów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi, co do pierwszego z wyżej przedstawionych zarzutów, prokurator cytując art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w brzmieniu objętym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm. (dalej u.o.p.l.) oraz powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/Op 305/07 podniósł że zaskarżona uchwała, choć określa wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, to jednak pomija zagadnienie ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. Tego rodzaju błąd należy uznać, zdaniem skarżącego, za niewyczerpanie ustawowej delegacji określonej w powyższych przepisach i istotne naruszenie art. 94 Konstytucji. Odnośnie do drugiego z zarzutów skargi, prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 4 ust.1 i 2 oraz art. 21 ust 3 u.o.p.l., art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) a także art. 32 i 94 Konstytucji, którym dotknięte są § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 i 4 oraz § 23 załącznika do Uchwały o następującym brzmieniu: § 2 ust. 1. Potrzeby mieszkaniowe osób zameldowanych i zamieszkałych na terenie miasta co najmniej 5 lat, które złożyły udokumentowany wniosek ora spełniają wymogi wymienione w niniejszej uchwale są zaspokajane poprzez zawarcie umów najmu na czas nieoznaczony z wyjątkiem lokali socjalnych oraz lokali wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy. § 5 ust. 1. O zawarcie umowy najmu lokalu mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach i spełniające przynajmniej jeden z poniższych warunków: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (za wyjątkiem podnajmu lub użyczenia), 2) zamieszkują w lokalu socjalnym, 3) zamieszkują w lokalu, w którym w przeliczeniu na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu przypada mniej niż 5m2 powierzchni łącznej pokoi , z wyjątkiem podnajmu, użyczenia oraz lokali socjalnych, 4) opuszczają domy dziecka w związku z osiągnięciem pełnoletniości i nie mają możliwości zamieszkiwać w lokalu, w którym są zameldowane na pobyt stały w Świnoujściu. § 23. Osoby, które sprzedały lokal mieszkalny nabyty od gminy z bonifikatą mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy po upływie 10 lat od dnia sprzedaży. Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, które wyraża się m.in. w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (na zasadach i w wypadkach wskazanych w ustawie). Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy (art. 1 ust. 1 u.s.g.). Art. 25 k.c. natomiast określa, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z przepisów tych wynika zatem, że wszystkie osoby fizyczne przebywające z zamiarem stałego pobytu, posiadające niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniające kryterium dochodowe mają prawo ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa nie wprowadziła innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu, nadto nie przyznała radzie gminy prawa do ich wprowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. rada gminy ma prawo jedynie do doprecyzowania, w ramach stosownej uchwały, dwóch wymogów jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o najem lokali komunalnych, a mianowicie do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie danej osobie lokalu komunalnego w najem oraz do określenia warunków mieszkaniowych uzasadniających ich poprawę. W tym kontekście skarżący zakwestionował zgodność z prawem § 2 pkt 1 załącznika do uchwały, w którym Rada Miasta ustaliła - nieznany ustawie wymóg zamieszkiwania i zameldowania na terenie gminy przez co najmniej 5 lat – nie posiadając delegacji ustawowej do podjęcia tej treści normy prawnej i pozbawiając z góry określoną grupę mieszkańców gminy Świnoujście prawa do zawarcia umowy najmu lokalu pochodzącego z mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem prokuratora, wprowadzenie ograniczeń w zakresie dostępu obywateli do przyznanych im przez ustawę praw jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie ma charakteru arbitralnego i opiera się na jasnych a przede wszystkim istotnych, z punktu widzenia funkcjonowania państwa czy społeczności lokalnej, przesłankach. Rada Miasta Świnoujścia wprowadziła dowolne i niejasne kryterium różnicujące. Okres zamieszkiwania, zameldowania, czy nawet pobytu danej osoby na terenie gminy nie ma nie ma jakiegokolwiek wpływu na to czy dana osoba uzyska status członka wspólnoty samorządowej. Przyjęte rozwiązanie godzi w zasadę równości podmiotów wobec prawa. Na poparcie powyższego zarzutu powołano się w uzasadnieniu skargi na utrwaloną linię orzeczniczą (wyroki WSA z 22.01.2008r., IV SA/Wr 541/07, z 12.04.2006r., II SA/Go 5/06, z 26.01.2006r, IV SA/Wr 436/04, wyroki NSA z 17.01.2004r., OSK 883/04, z 8.06.2002r. II SA/Ka 269/02). Uznając § 5 ust. 1 pkt 1 i 4 za istotnie naruszający przepisy ustawy u.o.p.l., prokurator podniósł, że sformułowane w tych punktach warunki nie maja nic wspólnego z określeniem warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy rozumianych jako sytuacja określająca faktyczny standard lokalu np. jego stan techniczny, zagęszczenie osób zamieszkujących w lokalu, kwalifikacja danego budynku do remontu czy rozbiórki (wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 22.01.2008 r. IV SA/Wr 541/07). Podobnie z przyczyn oczywistych nie stanowią dookreślenia kryterium dochodowego. Wyłączenie z kręgu uprawnionych osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu, w ocenie skarżącego, również nie znajduje uzasadnienia prawnego, stanowi naruszenie zasady równego traktowania podmiotów prawa, a nadto jest sprzeczne z art. 94 Konstytucji, na co zwracano już uwagę w orzecznictwie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19.02.2008 r., IV SA/Wr 490/07 oraz z dnia 30.10.2007 r., IV SA/Wr 490/07). Poza tym prokurator wywiódł, że okoliczność opuszczenia domu dziecka w związku z osiągnięciem pełnoletniości mogłaby być rozpatrywana jako mająca wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków kwalifikująca do zawarcia umowy z pominięciem listy. Autor skargi zwrócił również uwagę na specyfikę redakcji kwestionowanego § 5 ust. 1 załącznika do ustawy, która prowadzi - jego zdaniem - do nieuprawnionego rozszerzenia prawa do ubiegania się o najem lokali komunalnych przez osoby, które nie wypełniają ustawowych kryteriów. Negując zgodność z prawem § 23 załącznika do uchwały skarżący podniósł, że niedopuszczalne jest czasowe ograniczenie uprawnień, jakie wszystkim członkom wspólnoty samorządowej spełniającym ustawowe kryteria, nadała ustawa u.o.p.l. Rada Miasta Świnoujścia nie posiadała delegacji ustawowej do podjęcia normy prawnej wprowadzającej niemożność ubiegania się o najem przez 10 lat od sprzedaży lokalu nabytego od gminy z bonifikatą. Rekapitulując swoje wywody, prokurator podniósł między innymi, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie mieszkania od gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.10.2007 r. IV SA/Wr 388/07). Dostrzegając, że skarżona uchwała obecnie nie obowiązuje, prokurator stanął na stanowisku, że istnieje potrzeba jej weryfikacji i co do możliwości zaskarżenia uchwały, która utraciła moc obowiązującą powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r., sygn. W 5/94. Zdaniem skarżącego skoro zaskarżona uchwała obowiązywała przez blisko 10 miesięcy, określała na sytuację prawną jej adresatów przez ten czas i była podstawą stosownych rozstrzygnięć, przy czym notabene negatywne rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Świnoujścia mogą przecież podlegać kontroli sądu powszechnego pod kątem ich zgodności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego (art. 5 kc), a wówczas nadal zastosowanie znajdą przepisy zakwestionowanej uchwały. Rada Miasta Świnoujście odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm ustawowych. W uzasadnieniu odpowiedzi rada podniosła, że nie podziela stanowiska prokuratora o potrzebie oceny skutków nieobowiązującego aktu prawnego sprzed blisko sześciu lat zwłaszcza że w skardze nie wskazano jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby obiektywną potrzebę tej oceny. Kwestionując dokonaną w skardze wykładnię prawa, organ podniósł, że skarżący opiera tezę o sprzeczności zaskarżonej chwały z prawem na dorobku praktyki sądowego stosowania prawa –praktyki, która w roku 2003 nie była szerzej znana i z pewnością nie miała utrwalonego charakteru. Twierdzenie o nieważności tej uchwały skarżący opiera na własnym uznaniu oraz praktycznych definicjach nierzadko oderwanych od pozostałych norm u.o.p.l. oraz pozostających w kolizji z pierwotnym sensem ustawy oraz założeniem racjonalności działań ustawodawcy. Odnosząc się do zarzutu I skargi, rada wskazała, że prokurator zarzut ten oparł na przepisie, który w dacie podjęcia uchwały nie obwiązywał, bowiem przepis nakładający na gminę obowiązek uregulowania w uchwale kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu wszedł w życie dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 281, poz. 2783). Co do zarzutu związanego z przyjętym w uchwale wymogiem zamieszkiwania na terenie gminy przez określony czas, rada stanęła na stanowisku, że skoro ustawodawca w art. 21 ust. 3 zamieścił katalog otwarty warunków uzyskania lokalu komunalnego, zaś sama konstrukcja normy nie wyklucza przyjęcia wprost możliwości zastosowania dalszych, pomocniczych kryteriów, to podmiot dokonujący doboru osób uprawnionych do otrzymania gminnej pomocy mieszkaniowej nie tylko posiada możliwość stosowania kwestionowanych kryteriów dodatkowych, ale z uwagi na treść obowiązującego ustawodawstwa jest wręcz do tego zobowiązany. Brak kryteriów pomocniczych skazuje proces weryfikacji potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej na daleko posuniętą przypadkowość. W przekonaniu organu wymóg nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu stanowi formę ochrony uzasadnionych interesów osób posiadających rzeczywiste potrzeby mieszkaniowe oraz zabezpiecza gminny zasób mieszkaniowy przed wykorzystaniem dla celów nie pozostających w jakimkolwiek związku z szeroko rozumianą pomocą socjalną. Dlatego ustanowienie tego wymogu nie narusza art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Przepisu tego również nie narusza, zdaniem gminy, pozbawienie możliwości uzyskania prawa najmu lokalu komunalnego przez 10 lat osób, które wyzbyły się lokalu nabytego wcześniej od gminy. W ocenie Rady, prokurator w skardze wadliwie zinterpretował pojecie "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" zawężając je wyłącznie do kwestii stricte technicznych. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. prokurator cofnął zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego sformułowany w pkt I skargi. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie tak zmodyfikowanej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany wyżej przepis w odniesieniu do uchwał rady gminy pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustalenie zatem, że przepis uchwały rady gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego pozostaje w istotnej sprzeczności z przepisami ustawowymi skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na nieobowiązywanie zaskarżonej uchwały w momencie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię istnienia przedmiotu zaskarżenia. Dopiero ustalenie, że zachodzą podstawy do dokonania sądowej kontroli zgodności z prawem uchwały nieobowiązującej, otwiera bowiem drogę do badania legalności zawartych w niej przepisów. Kwestia dopuszczalności badania przez sąd administracyjny zgodności z prawem nieobowiązującego w dacie orzekania aktu prawa miejscowego nie jest uregulowana w ustawie procesowej tj. w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych niż wymienione w pkt 1 i 2 przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Co do zasady bezprzedmiotowe między innymi jest postępowanie, gdy nie ma aktu zaskarżenia. Prokurator wskazując w skardze na dopuszczalność weryfikacji uchwały uchylonej powołał się na uchwałę TK z dnia 14.09.1994 r. w sprawie oznaczonej sygn. W 5/94 (OTK 1995/2/44). Co prawda, uchwała ta podjęta została przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., jednakże pozostaje wciąż aktualna dokonana w niej interpretacja rozpatrywanego tu problemu prawnego. W uchwale tej Trybunał stwierdził, że : "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. " W ocenie Sądu, tezami tej uchwały nie można zastąpić każdorazowej powinności badania w konkretnej sprawie skutków uchwały uchylonej. Prokurator - jak trafnie podniesiono to w odpowiedzi na skargę - dostrzegając problem, swoje stanowisko uzasadnił w sposób ogólnikowy, co jednak z uwagi chociażby na treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia sądu od dokonania głębszej analizy. Trybunał w uzasadnieniu cytowanej wyżej uchwały wskazał na niedopuszczalność poprzestania przez sąd administracyjny na stwierdzeniu, że uchwała została uchylona lub zmieniona oraz na powinność sądu ustalenia treści normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalenia treści przepisów przejściowych uchwały zmieniającej oraz na konieczność badania przepisów aktu derogacyjnego lub zmieniającego w kontekście skutków prawnych jakie mogą wywoływać przepisy uchylone lub zmienione. Dlatego Trybunał uznał, że uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, dokonane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie zawsze powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Zauważyć należy, że o wiele prostsza jest sytuacja badania tych skutków w przypadku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 usg na uchwałę, która została uchylona lub zmieniona, bowiem w skarżący wnosząc skargę w tym trybie zobligowany jest do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego przepisem prawa miejscowego nie obowiązującym już w momencie zaskarżenia. Natomiast prokurator wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, jak wynika to z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. takiego obowiązku, co oczywiste nie ma , działa bowiem jako organ stojący na straży praworządności i jego legitymacja skargowa wynika z tej sprawowanej funkcji ustawowej (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o Prokuraturze tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7 poz. 39). Tak więc, w niniejszej sprawie ustalenie czy istnieje podstawa do dokonania oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy, z istoty skargi wnoszonej przez prokuratora, nie może być dokonana przez pryzmat konkretnych przykładów i musi ograniczyć się do pewnych uogólnień. Biorąc za punkt wyjścia w tych rozważaniach okoliczność, że uchwała ta nie obowiązuje od prawie 6 lat, oraz mając na względzie okoliczność, że uchwała, która ją uchyliła nie zawiera żadnych przepisów przejściowych możnaby bronić tezy, że byt prawny zaskarżonej uchwały zakończył się wraz z jej uchyleniem i że nie wywołała ona skutków, które miałyby jakiekolwiek znaczenie w okresie obowiązywania uchwały następnej. Z drugiej jednak strony, i tym kierował się sąd w niniejszej sprawie, nie sposób jest czynić rozważań w omawianej kwestii w oderwaniu od treści i rodzaju przepisów w tej uchwale zawartych. O ile bowiem prawnym skutkiem derogacji uchwały jest utrata jej mocy obowiązującej od dnia wskazanego w przepisie aktu derogacyjnego, ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), o tyle stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części przez sąd powoduje stan taki jakby wadliwy przepis nigdy nie wszedł do obrotu prawnego (skutek ex tunc). W przypadku zatem stwierdzenia nieważności tych norm, które zaskarżył prokurator, otworzyłaby się potencjalnie droga do dochodzenia na drodze cywilnoprawnej odszkodowań przez osoby, które w wyniku bezprawnego działania władzy publicznej poniosły szkodę, skoro art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi, że "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej". Dla pełnego wyczerpania argumentacji, która legła u podstaw przekonania Sądu o braku podstaw do umorzenia postępowania sądowego wywołanego skarga na uchwałę nieobowiązująca w chwili jej zaskarżenia należy podkreślić, że uchwała Rady Miasta Świnoujście z dnia 19 sierpnia 2004r. uchylająca w § 2 uchwałę z dnia 23 października 2003 r. skutków jej przepisów kwestionowanych w skardze nie wyeliminowała, skoro w jej postanowieniach zawarte zostały przepisy identyczne lub podobne do tych jakie są przedmiotem skargi prokuratora w niniejszej sprawie. Przykładowo można wskazać § 2 ust. 1 uchwały z dnia 19.08.2004r. stanowiący miedzy innymi, że zaspokajane są "potrzeby mieszkaniowe osób zamieszkałych na terenie miasta w okresie co najmniej ostatnich 10 lat", a także uregulowania zawarte w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz w § 23. Z tych powodów Sąd stwierdził, że istnieją podstawy prawne do poddania kontroli legalności zaskarżonej uchwały, mimo jej nieobowiązywania w dacie wniesienia skargi. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że działalność prawotwórcza prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności co do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji. Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W związku z wywodami odpowiedzi na skargę należy ponadto podkreślić, że w zakresie prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma zatem miejsca dla rozumowania, że co nie jest zabronione, to jest dozwolone. Sprzeciwia się takiemu interpretowaniu normotwórczej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego konstytucyjna zasada hierarchii aktów normatywnych stanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i wynikający z art. 94 Konstytucji zakaz domniemania kompetencji wyraźnie nie przekazanych przez ustawę. Za dopuszczalne i w pełni uzasadnione Sąd uznał cofnięcie przez prokuratora na rozprawie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przez pominięcie określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu. Jak trafnie podniosła to Rada w odpowiedzi na skargę, prokurator zarzut ten sformułował w oparciu o brzmienie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy , które nie obowiązywało w dacie podjęcia uchwały. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dniu uchwalenia kwestionowanego przepisu, art. 21 ust. 3 pkt 1 stanowił, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dopiero na skutek zmiany tego przepisu wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2005r. ustawą zmieniającą z dnia 22 grudnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 281, poz. 2783) przesłankę tę rozszerzono o wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu. Stawiany skargą zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, w zakresie podtrzymanym przez Prokuratora na rozprawie (pkt II.2 skargi) - okazał się zasadny. Ustawodawca - w przepisie art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów - określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Z przywołanego bowiem przepisu wynika, że "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy."- ust. 1, oraz że "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach." - ust. 2. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, osobami takimi są, po pierwsze - osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, po drugie - mieszkający na terenie gminy i po trzecie - posiadający niskie dochody. Dlatego należy przyjąć, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, został jednoznacznie określony, bowiem ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadziła innych ograniczeń ani też nie dała radzie gminy możliwości ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu. Uzależnienie zaś takiego uprawnienia od innego, nie przewidzianego w ustawie kryterium, w tym przypadku zamieszkania i zameldowania na terenie gminy przez okres co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego dla rady gminy, a w takim przypadku jej działanie jest bezprawne. Niedopuszczalny jest przepis uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjętych na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, odnoszący się do długości okresu zameldowania lub długości zamieszkiwania. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania ani okres jego trwania. Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak trafnie wskazał to prokurator, wielokrotnie stwierdzano, że wyłączenie członka wspólnoty samorządowej z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą, z powodu braku zameldowania (czynności materialno-technicznej) narusza przywołane wyżej przepisy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (zob. wyroki: NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04 - LEX nr 164541; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06 - LEX nr 322213, WSA w Opolu z 7 maja 2009 r. II SA/Op 93/09, LEX nr 514987). Z tych względów chybione są wywody odpowiedzi na skargę wskazujące na uzasadnioną potrzebę rozszerzenia kryteriów i wprowadzenia kryteriów dodatkowych celem uniknięcia przypadkowości w procesie weryfikacji potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Wbrew przekonaniu Rady, potrzeby mieszkaniowe członka wspólnoty samorządowej są niezależne od faktu zameldowania i czasookresu zamieszkania na terenie gminy, co miał na uwadze ustawodawca powierzając Radzie uregulowanie w uchwale warunków określających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rada w zaskarżonej uchwale wprowadziła zaś kryterium podmiotowe, ograniczając krąg osób mających prawo do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Rozważany przepis załącznika do uchwały jest zatem niezgodny z prawem, narusza przede wszystkim art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy oraz art. 32 i 94 Konstytucji. Przyznać należy także rację Prokuratorowi co do zarzutu niezgodności z prawem § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały. W § 5 ust. 1 Rada Miasta Świnoujścia uchwaliła: "ust. 1. O zawarcie umowy najmu lokalu mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach i spełniające przynajmniej jeden z poniższych warunków: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (za wyjątkiem podnajmu lub użyczenia), 2) zamieszkują w lokalu socjalnym, 3) zamieszkują w lokalu, w którym w przeliczeniu na osobę wszystkich uprawnionych do zamieszkiwania w tym lokalu przypada mniej niż 5m2 powierzchni łącznej pokoi, z wyjątkiem podnajmu, użyczenia oraz lokali socjalnych, 4) opuszczają domy dziecka w związku z osiągnięciem pełnoletniości i nie mają możliwości zamieszkiwać w lokalu, w którym są zameldowane na pobyt stały w Świnoujściu." Niewątpliwie zamieszkiwanie w lokalu socjalnym (pkt 2) oraz zamieszkiwanie w lokalu o określonej w pkt 5 powierzchni stanowią okoliczności mieszczące się w przedmiocie określonym przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 pkt 2 jako: "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Podniesiony w skardze zarzut wyjścia przez regulację zawartą w § 5 ust. 1 pkt 1 i 4 załącznika do uchwały poza zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego jest w pełni zasadny. Zarówno bowiem nie posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (pkt 1) jak i opuszczenie domu dziecka i niemożność zamieszkania w lokalu, w którym osoba jest zameldowana na pobyt stały w Świnoujściu (pkt 4) nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tytuł prawny do lokalu należy do sfery prawa a nie do przedmiotu faktycznych warunków mieszkaniowych, do których można zaliczyć stan techniczny zajmowanego lokalu, stan techniczny budynku, w którym lokal dotychczas zajmowany jest położony, wyposażenie lokalu i budynku w instalacje i urządzenia. W przypadku takim, jak określony w § 5 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały w odniesieniu do osób opuszczających domy dziecka przyjęta przez Radę regulacja również nie mieści się w warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do poprawy. Zdaniem sądu, braku lokalu mieszkalnego nie można zakwalifikować jako "posiadania warunków zamieszkiwania kwalifikujących do poprawy". Gdyby przyjąć tok rozumowania organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, to należałoby do spornych warunków, wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z zasadą równości obywateli wobec prawa, zaliczyć brak możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania co do wszystkich mieszkańców. Dlatego Sąd podzielił pogląd skarżącego, że co najwyżej, regulacja taka jak uchwalona w § 5 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały, mogłaby stanowić przedmiot odpowiedniego postanowienia w ramach wykonania przez Radę Miasta Świnoujście upoważnienia do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, skoro ustanowienie takiego kryterium ustawodawca wyodrębnił w art. 21 ust. 3 pkt 3 i przekazał do określenia radzie gminy. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi wskazujący na niezgodność z prawem § 23 załącznika do uchwały, jednakże niezgodność ta, zdaniem sądu, wynika zarówno z przyczyn podniesionych w skardze, jak i z innych jeszcze okoliczności. W powyższym przepisie Rada uchwaliła, że: "Osoby, które sprzedały lokal mieszkalny nabyty od gminy z bonifikatą, mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, po upływie 10 lat od sprzedaży". Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że jest to kolejne ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych ustawą do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jak już była bowiem o tym mowa wyżej, ustawodawca określił w art. 4 ust. 1 i 2 zakres podmiotowy uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy poprzez skierowanie tego zadania własnego gminy do osób nie posiadających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i posiadających niskie dochody. Już tylko z tego punktu widzenia wyodrębnianie kategorii osób wyłączonych na 10 lat (od dnia sprzedaży mieszkalnego lokalu komunalnego nabytego z bonifikatą) z kręgu podmiotów uprawnionych stanowi istotne naruszenie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego, istotną wadą tego naruszenia jest wejście w materię nieprzewidzianą do regulacji w ramach uchwały określającej zasady najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a przy tym stanowiącą materię ustawową, a więc zastrzeżoną dla ustawy i w istocie w ustawie uregulowaną. Treść samej odpowiedzi na skargę utwierdza w przekonaniu o zasadności powyższej konstatacji Sądu. Mianowicie, dla odparcia zarzutu skargi prokuratorskiej Rada zwróciła uwagę na wtórny obrót mieszkaniami nabytymi od gminy za cenę stanowiącą niewielki procent ich wartości (bonifikata), wywodząc, że "być może przyznanie uprawnienia do uzyskania najmu lokalu komunalnego, osobom, które wyzbyły się lokalu uzyskanego wcześniej od gminy, byłoby zgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, jednakże równoczesne odsunięcie w czasie realizacji takiego uprawnienia w stosunku do osób, które nigdy nie posiadały takiego prawa do jakiegokolwiek lokalu i znajdują się dalej na liście oczekujących z pewnością nie ma nic wspólnego z podstawowymi założeniami u.o.p.l. i szeroko rozumianą sprawiedliwością społeczną". W związku z powyższym należy zauważyć, że po pierwsze, ustawodawca w ustawie o ochronie praw lokatorów... nie wyposażył rady gminy w uprawnienie do wypełnienia treścią podstawowych założeń tej ustawy i stosowania przy tym kryterium "szeroko rozumianej sprawiedliwości społecznej", jak również do podejmowania uchwały z pominięciem zasad konstytucyjnych, lecz w art. 21 ust. pkt 2 upoważnił jedynie do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Po drugie, dowolność takiego pojmowania kompetencji uchwałodawczej rady jakie zaprezentowane zostało w odpowiedzi na skargę oraz istotne naruszenia prawa spowodowane kwestionowanym przepisem uchwały polega na tym, że Rada wprowadziła w istocie rzeczy pozaustawową sankcję w stosunku do osób, które nabyły mieszkania komunalne z bonifikatą i zbyły je przed upływem 10 lat od nabycia, nie zważając na to, że kwestia skutków obrotu takimi mieszkaniami w ogóle nie należy do przedmiotu regulowanego ustawą o ochronie praw lokatorów..., lecz jest regulowana przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46,poz. 543). Mianowicie, art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że: "Właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej". Z cytowanego przepisu wynika, że kwestia skutków prawnych zbycia nieruchomości nabytej jako lokal mieszkalny (art. 68, ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z zasobu gminnego z zastosowaniem bonifikaty od ceny) przed upływem okresu czasu wskazanego w tej ustawie została uregulowana, należy do materii ustawowej, a regulacja ta jest zupełna, skoro ustawa ta nie powierza organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do podjęcia aktu normatywnego w tym zakresie. Wejście przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w materię już uregulowaną ustawowo, niezależnie od intencji i celu jaki przyświeca uchwałodawcy zawsze stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności przepisu dotkniętego tym naruszeniem. Zauważyć też trzeba, że chybione jest czynienie w odpowiedzi na skargę zarzutu prokuratorowi, że przy jej sporządzeniu posiłkował się dorobkiem orzecznictwa. Zważywszy na to, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ograniczają prokuratora terminem wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a co do takiego charakteru prawnego zaskarżonej uchwały nie ma wątpliwości, ocena legalności takiego aktu, zaskarżonego kilka lat po uchwaleniu z natury rzeczy nie może nie dostrzegać dorobku orzecznictwa i doktryny. Z tych wszystkich powodów należało uwzględnić skargę prokuratora w zakresie stawianych i podtrzymanych na rozprawie zarzutów. Sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Prokurator w skardze, której zarzuty, jak wyżej wykazano, zasługiwały na uwzględnienie wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały (razem z załącznikiem), jednakże Sąd wniosek ten uznał za zbyt daleko idący, ponieważ skarga dotyczyła tylko części uchwały i tylko trzy z przepisów zawartych w jej załączniku okazały się sprzeczne z prawem. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym (pkt I) oraz art. 152 (pkt II) p.p.s.a.