II SA/Sz 193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. i W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr[...] , nakazał E. K. i W. J. rozbiórkę kontenera z płyty obornickiej i usunięcie barakowozu, zlokalizowanych w [...] na działce nr[...] , jako posadowionych bez stosownego pozwolenia na budowę. W dniu [...] r. wpłynął do organu powiatowego wniosek współwłaścicieli ww. nieruchomości, tj .E. K. i W. J. o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] r., z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 154 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że w toku przeprowadzonego postępowania podatkowego przez Gminę w [...] r., przedmiotowe obiekty posadowione na dz. nr [...] w [...] zostały zakwalifikowane jako budynki, od których ustalono podatek od nieruchomości, pomimo tego, że konstrukcje te nie zostały zgłoszone do ewidencji właściwego Starostwa Powiatowego. Tym samym organ podatkowy, który uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaakceptował ww. obiekty posadowione bez uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej wywiedziono, że z punktu widzenia słusznego interesu strony, niepojęte jest to, że z jednej strony organy dany stan rzeczy akceptują i z tego tytułu wymierzają podatek, a z drugiej interpretują okoliczności jako samowolę budowlaną i nakazują rozbiórkę. Wnioskodawcy wskazali, że konstrukcje rekreacyjno-wczasowe zostały wzniesione na gruncie stanowiącym ich własność i są używane tylko i wyłącznie w okresie wakacyjnym. Zdaniem E. K. i W. J. powyższa argumentacja przemawia za tym, iż nakaz rozbiórki powinien zostać uchylony z uwagi na słuszny interes strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 154 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r. nakazującej E. K. i W. J. rozbiórkę kontenera z płyty obornickiej i usunięcia barakowozu, zlokalizowanych w [...] na działce nr[...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wybudowanie na działce nr [...] kontenera z płyty obornickiej jak i ustawienie barakowozu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, których E. K. i W. J. nie uzyskali, a zatem ww. obiekty zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślił, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, albowiem zarówno w czasie prowadzenia postępowania jak i aktualnie teren działki nr [...] w [...] , zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i [...] , objęty jest zakazem lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy rolniczej. Ponadto ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki z tego powodu, że inwestor uiścił podatek za taki obiekt. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. K. i W. J., zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 154 § 1 K.p.a. wobec nierozpoznania sprawy pod kątem przesłanek z tego przepisu. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji organu z dnia [...] r. bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , w oparciu art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchyleniu na podstawie ww. przepisu podlegają wyłącznie decyzje na mocy, których strona nie nabyła prawa. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nabycie prawa użyte w art. 154 i art. 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Zatem decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. W tej sytuacji organ powiatowy zasadnie orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej, zatem zaskarżoną decyzję, pomimo niewłaściwego jej uzasadnienia, należało utrzymać w mocy. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżących, Organ Nadzoru Budowlanego podniósł, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. E. K. i W. J. zakwestionowali decyzję organu II instancji w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia: - art. 154 K.p.a poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja orzekająca o rozbiórce nie jest decyzją na podstawie, której żadna ze stron nie nabywa prawa, - art. 104 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. wobec nierozpoznania sprawy co do istoty i niewskazania jakie okoliczności miałaby przemawiać za niemożnością uchylenia ostatecznej decyzji, z uwagi na słuszny interes strony. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko w sprawie podnieśli, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się tylko w części do istoty sprawy. Organ uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie ogólnie na konieczność szerokiego pojmowania pojęcia "nabycie prawa", bez odniesienia się do konkretnych możliwości nabycia prawa przez strony i wskazania na czym to nabycie miałoby polegać. Według skarżących, prawidłowa interpretacja art. 154 K.p.a. wskazuje bowiem chociażby na konieczność rozpatrzenia, czy jakakolwiek strona, choćby w minimalny sposób nabyła prawo na mocy decyzji o rozbiórce. Na poparcie powyższego poglądu przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/10, zgodnie z którym decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. jednakże wówczas, gdy w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki biorą udział takie inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot którego nakaz dotyczy będzie musiał wykonać ten nakaz. Dalej wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie nie rozpatrzono, komu poza adresatami decyzji można byłob przypisać przymiot strony, i czy pozorna utrata uprawnienia przez skarżących byłaby nabyciem prawa dla innych podmiotów, które w niniejszym postępowaniu działały, bądź działałyby w charakterze strony. Ponadto wnioskodawcy zarzucili, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie pod kątem kontroli, nadzoru lecz jak organ I instancji, gdyż utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo tego, że w jej uzasadnieniu nie odniesiono się w ogóle do sprawy pod kątem art. 154 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , którą to odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę kontenera z płyty obornickiej i usunięcia barakowozu. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że postępowanie w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki zostało zainicjowane wnioskiem skarżących złożonym w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Natomiast spór dotyczy tego, czy strona na skutek decyzji, której wzruszenia (uchylenia) żąda, "nabyła prawa" w rozumieniu art. 154 K.p.a., a w konsekwencji czy dopuszczalne jest uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie powołanego przepisu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa stanowi nadzwyczajny tryb służący wzruszeniu decyzji ostatecznych. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie art. 154 K.p.a. uwarunkowane jest zatem równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek to jest: brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Brak spełnienia przesłanki nienabycia prawa na mocy decyzji ostatecznej oznacza, że niedopuszczalne jest jej uchylenie w trybie art. 154 K.p.a., a tym samym bezprzedmiotowe staje się badanie spełnienia przesłanki interesu stron czy interesu społecznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził niedopuszczalność uchylenia ostatecznej decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki z uwagi na to, że decyzja ta nie należy do decyzji nietworzących praw nabytych dla stron postępowania. W takiej sytuacji nierozważenie przez organ odwoławczy przesłanki interesu strony nie stanowi o naruszeniu art. 104 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy co do jej istoty z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu. A zatem postępowanie to nie ogranicza się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest usunąć naruszenia, których dopuścił się organ I instancji i utrzymać w mocy zaskarżoną decyzji wówczas gdy jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie organ, wbrew twierdzeniom skarżącym, rozpoznał sprawę co do jej istoty, mając na uwadze złożony wniosek oraz zarzuty odwołania. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia I instancji, pomimo błędnego jego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji polegała na braku ustosunkowania się do wniosku skarżących wobec nieomówienia przesłanek określonych w przepisie art. 154 § 1 K.p.a., jednakże samo rozstrzygnięcie było właściwe, a organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania usunął te uchybienie. Organ zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, albowiem wadliwość motywacji decyzji I instancji nie miała wpływu na treść jej rozstrzygnięcia, a utrzymanie w mocy oznacza utrzymanie w mocy jej rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób właściwy zinterpretował i zastosował art. 154 K.p.a. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 361/10, lex nr 753794, wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 478/09, lex nr 596863). Nabycie prawa na mocy decyzji ostatecznej oznacza każde przysporzenie w sferze prawnej, które kształtuje sytuację prawną strony zarówno w zakresie jej uprawnień jak i obowiązków. Tak więc nabycie prawa może nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale również i w decyzji nakładającej obowiązki, gdyż adresaci nabywają prawo do wykonania obowiązków wskazanych w jej rozstrzygnięciu. W związku z tym ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (por. komentarz do art. 154 K.p.a. - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 700, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 37/04, dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOIS na stronie internetowejwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie przyjęcie powyższego stanowiska powoduje, że przypadki braku nabycia praw z decyzji będą nieliczne i z całą pewnością do tej nielicznej grupy nie należą decyzje nakładające obowiązki. Wobec powyższego przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 K.p.a. Niewątpliwie bowiem wpływa ona na sytuację prawną adresata poprzez to, że nakłada obowiązek dokonania rozbiórki określonego obiektu budowlanego, a zatem na jej mocy dochodzi do nabycia prawa, tj. wykonania obowiązku wskazanego w jej rozstrzygnięciu. Pogląd o tym, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 K.p.a. znajduje potwierdzenie w judykaturze (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01 - Monitor Prawniczy 2003, nr 14, poz. 627, z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97 - LEX nr 48251; z dnia 21 marca 1995 r., sygn. akt SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97 - OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290). Skarżący z uwagi na to, że są adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, nabyli prawa wynikające z tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia jest to, czy istnieją inne strony, które uzyskały w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot którego nakaz dotyczy będzie musiał wykonać ten nakaz. Nawiązując do przytoczonego w skardze stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/10, należy wskazać, że w orzeczeniu tym odwołano się do wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00 (lex nr 80587), w którym argumentacja odnosząca się do innych niż adresat stron postępowania była jedynie dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją z art. 154 K.p.a. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wzruszenie decyzji w omawianym trybie może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych przy wydaniu których organ administracji posiada luz decyzyjny. Niedopuszczalna jest zatem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych tzw. związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do kolizji z przepisami stanowiącymi podstawę do wydania decyzji związanych, co godziłoby w porządek prawny. Do takich decyzji należy niewątpliwie decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki, którego uchylenia dotyczy wniosek skarżących złożony w trybie art. 154 K.p.a., wydano na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, statuującego po stronie organu obowiązek orzeczenia, w drodze decyzji, o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie takiej decyzji, jak wyżej wskazano, jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby to do powrotu do stanu niezgodnego z prawem budowlanym. Reasumując należy stwierdzić, iż skoro w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania trybu z art. 154 K.p.a., zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.