II SA/Sz 29/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku C. T. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Kozielice z dnia 17 maja 2013 r., Nr XIX/210/2013 w przedmiocie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin Dolnej Odry p o s t a n a w i a: przywrócić skarżącemu termin do wniesienia skargi. Pismem z dnia 21 października 2013 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Rady Gminy w dniu [...] r., C.T. wystąpił ze skargą na uchwałę powołanego organu z dnia 17 maja 2013 r., Nr XIX/210/2013 w sprawie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin Dolnej Odry. W odpowiedzi na wezwanie sądowe, C.T. przedłożył do akt pismo z dnia 10 czerwca 2013 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, interesu prawnego skarżącego wydaną uchwałą. Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy. Sąd stwierdził, że skarga C.T. została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, co stanowi o oczywistej bezzasadności jego skargi i w konsekwencji było podstawą do odmowy przyznania stronie prawa pomocy. Sąd wskazał, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą zostało wniesione do organu w dniu 10 czerwca 2013 r., to termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem 9 sierpnia 2013 r. i w tym okresie, w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało wnieść skargę na przedmiotową uchwałę. Sąd wskazał, że bezspornie odpowiedź na wezwanie skarżącego z dnia 10 czerwca 2013 r. została udzielona w dniu 12 września 2013 r. uchwałą Rady Gminy Kozielice Nr XXI/229/13, a więc po 60 dniach liczonych od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym nie rozpoczął bieg terminu 30 dni na wniesienie skargi, liczony od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. C.T. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji i jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że nie był nigdy i nigdzie pouczony o terminach i skutkach składania pism. Wskazując na art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący podniósł, że powinien mieć udzieloną wyczerpującą informację, i w myśl ustawy (organy) powinny zadbać o to, aby nie ponosił on konsekwencji z powodu nieznajomości prawa. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OZ 371/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 29/14 wydane w przedmiocie prawa pomocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia NSA wskazał, że odmowa przyznania prawa pomocy z powodu oczywistej bezzasadności skargi może być orzeczona o ile strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz kwestia niezachowania terminu jest jednoznaczna i wynika wprost z przepisu prawa. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie skarżący w zażaleniu na postanowienie z dnia 28 lutego 2014 r. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W tej sytuacji NSA przyjął, że kwestionowane zażaleniem postanowienie odmawiające skarżącemu przyznania prawa pomocy z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi, jest co najmniej przedwczesne. Sąd drugiej instancji zauważył, że kwestia obliczenia terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika bowiem nie wprost z przepisu prawa a wykładni przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolnił C.T. od ponoszenia kosztów sądowych w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OZ 831/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie C.T. na ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sprawy aktualnie podlegającej rozpoznaniu jest wniosek C.T., zawarty w zażaleniu z dnia 31 marca 2014 r., o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Kozielice z dnia 17 maja 2013 r., Nr XIX/210/2013 w przedmiocie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin Dolnej Odry. Stosownie do treści art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w razie uchybienia terminowi sąd może na wniosek strony postanowić o przywróceniu terminu, jeżeli strona uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak jej winy w uchybieniu terminu. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem wniosku należy dokonać czynności, dla której określony był termin. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, należy przyjąć, że przepis z art. 53 § 2 P.p.s.a., mający zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie - sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1346/13). W niniejszej sprawie, mamy do czynienia z sytuacją nieudzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia w terminie 60 dni liczonych od daty skierowania do organu wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje, że do obliczenia terminu do wniesienia skargi winna znaleźć druga z opisanych wyżej reguł. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą zostało wniesione do organu w dniu 10 czerwca 2013 r. Termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem 9 sierpnia 2013 r. W takiej sytuacji skarga C.T. złożona w siedzibie organu w dniu 22 października 2013 r. została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego do jej wniesienia. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący o uchybieniu terminu do wniesienia skargi dowiedział się z treści postanowienia Sądu z dnia 28 lutego 2014 r., które zostało mu doręczone w dniu 24 marca 2014 r. Z przedmiotowym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi C.T. wystąpił w dniu 31 marca 2014 r., co wskazuje, że skarżący zachował przewidziany w art. 87 § 1 P.p.s.a., siedmiodniowy termin do wniesienia przedmiotowego wniosku i winien on podlegać ocenie merytorycznej. W niniejszej sprawie skarżący przyczynę uchybienia terminu wiąże z brakiem poinformowania go przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia do Sądu kwestionowanej uchwały. Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów zachowania strony, co do wykazania braku winy w uchybieniu terminowi. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie strona uzna za istotne. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej, jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia wskazuje się na brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej (patrz. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 308/14, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie został pouczony o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy. W ocenie Sądu, brak jakiegokolwiek pouczenia C.T. /występującego w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika/ przez Radę Gminy o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu, stanowi uzasadnioną przyczynę niezawinionego uchybienia terminowi do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało, że obowiązek pouczenia przez organy o tego rodzaju jak wyżej możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi, wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W świetle art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy (patrz postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 464/12, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym orzeczeniu NSA stwierdził ponadto, iż nie należy także pomijać tego, że informacja w zakresie sposobu i terminu złożenia środka zaskarżenia ma szczególne znaczenie w sprawach ze skargi na uchwały rady gminy z uwagi na to, że kwestia sposobu i terminu zaskarżenia uchwał rady gminy wywoływała wiele wątpliwości i dopiero została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS2/07. Na kwestię sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi, który nie wynika wprost z ustawy, ale wykładni prawa przedstawionej w ww. uchwale NSA, zwracał także uwagę Sąd drugiej instancji w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 371/14, uchylającym postanowienie Sądu z dnia 28 lutego 2014 r. w przedmiocie prawa pomocy. Za aktualne należy uznać poglądy sformułowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 21/95 (opubl. w OSNAP z 1995 r., Nr 24, poz. 298 oraz w Lex nr 11128), że nie jest prawidłowe obarczanie stron ujemnymi konsekwencjami wynikającymi z rozbieżnej wykładni przepisów prawnych stosowanej przez organy administracji i sądy, zwłaszcza wtedy, gdy może to doprowadzić do ograniczenia lub zakwestionowania prawa do sądu. W świetle tezy powołanej w tym orzeczeniu, organ gminy do którego wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o samorządzie terytorialnym, jest zobowiązany niezwłocznie po otrzymaniu tego wezwania powiadomić stronę, że w razie bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Pamiętać także należy, że prawo do sądu jest zasadą wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie prawo to może podlegać ograniczeniom, jednakże przypisanie stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w dokonaniu czynności procesowej z naruszeniem terminu – przy braku pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżenia – jest zbyt rygorystyczne i nie uzasadnia zamknięcia stronie drogi do obrony jej praw (patrz postanowienie NSA z dnia13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OZ 1147/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd uznał, że z uwagi na brak pouczenia C.T. o sposobie i terminie zaskarżenia uchwały, brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego, został przez skarżącego uprawdopodobniony. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 86 § 1 w związku z art. 87 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.