II SA/Sz 326/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złotych. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka A. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.2012.83). Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy [...] do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o stwierdzenie zgodności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z Konstytucją. Spółka A. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym przedmiocie. W dniu [...] r. organ wystąpił o zlecenie wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie powoduje, że każdy przypadek przekształcenia prawa do nieruchomości w odniesieniu do użytkownika wieczystego wiąże się z uzyskaniem przez niego pomocy publicznej. W związku z tym, jednocześnie w piśmie, organ na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwał Spółkę A. do usunięcia braków wniosku o przekształcenie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez złożenie: 1. wniosku o udzielenie pomocy, 2. wypełnionego formularza dotyczącego wnioskodawcy i jego działalności, 3. zaświadczeń o pomocy de minimis, 4. szczegółowych informacji na temat swojej sytuacji ekonomicznej (sprawozdanie finansowe). W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie Spółka w piśmie z dnia [...]. Spółka wniosła o: 1. wskazanie w jakiej wysokości organ zamierza udzielić jej pomocy publicznej, 2. w jaki sposób i przy użyciu jakich środków dowodowych organ ustalił jaką korzyść Spółka odniesie w wyniku przekształcenia, 3. poinformowanie wnioskodawcy, jaką wysokość opłaty za przekształcenie ustalił organ w toku postępowania dowodowego i na podstawie jakich dowodów to uczynił. Zdaniem Spółki, nietrafny jest w świetle prawa wniosek organu, że w tej sprawie dochodzi do udzielenia pomocy publicznej. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] r. wskazał, że podstawą do ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności objętej postępowaniem nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony w celu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, obowiązującej od dnia[...] r. Opłata ta wynosi [...] zł. Jednocześnie organ powiadomił wnioskodawcę, że w związku z niezastosowaniem się do wezwania i nie uzupełnienia przedmiotowego wniosku o przekształcenie, wniosek ten pozostaje bez rozpoznania, jednakże strona może wystąpić o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku, a organ jest gotowy do wydania decyzji. Pismem z dnia [...]r. Spółka A. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W piśmie tym Spółka podniosła, że nadal nie został jej doręczony operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, że nie składa wniosku o rozłożenie należności na raty, a także, że nie zgadza się z przedstawioną przez organ interpretacją art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Nie zachodzą żadne braki formalne wniosku o przekształcenie, bo żądanie organu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej nie ma w istocie umocowania prawnego. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] r., doręczonym Spółce [...] r., poinformował Spółkę, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej Prezydenta Miasta w przedmiocie pozostawienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia[...] r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 Kpa w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez wadliwe przyjęcie, że jej wniosek nie może zostać rozpoznany, gdyż nie spełnia wymogów formalnych z uwagi na brak wniosku o udzielenie pomocy publicznej, podczas gdy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wiąże się z udzieleniem pomocy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w pismach dotychczas skierowanych do wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2). W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na względzie tak uregulowany zakres kontroli sądów administracyjnych, należało uznać, że skarga Spółki A. z siedzibą jest niedopuszczalna, albowiem została złożona na czynność organu administracji nienależącą do żadnej z kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Z treści skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest pozostawienie przez Prezydenta Miasta bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółka A. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] , oznaczonej numerem działki [...] , o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasta Podstawę prawną pozostawienia pisma skarżącej bez rozpoznania stanowił art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Podkreślić należy, że przepis ten nie nadaje czynności pozostawienia pisma strony bez rozpoznania, określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia, jak to zostało uregulowane na przykład w art. 66 § 3 Kpa, w myśl którego zwrot podania następuje postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, czy w art. 105 § 1 – w którym określono, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości następuje decyzją. Zaskarżona czynność nie jest zatem ani decyzją, ani postanowieniem. Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje K.p.a., który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność Prezydenta Miasta nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie). W ocenie Sądu, pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie jest również czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności). W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla się, że chodzi o czynności materialno – techniczne wydawane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego (por. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, wyrok NSA 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dostrzega, że w stanowiskach składów orzekających sądów administracyjnych co do charakteru tych czynności zarysowała się rozbieżność, tj. czy powinny one znajdować oparcie wyłącznie w przepisach prawa materialnego, czy też podstawą zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być również przepis procesowy, w tym art. 64 § 2 K.p.a. Argumentem za ostatnio wymienionym stanowiskiem jest niedopuszczalność zawężania rozumienia zwrotu "uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa" (użytego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wyłącznie do sfery uprawnień materialnych, skoro takiego rozróżnienia nie uczyniono expressis verbis w tym przepisie. Wskazuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania również dotyka uprawnień adresata tego aktu i kształtuje jego sytuację prawną, bowiem zamyka drogę do uzyskania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10; i wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GSK 873/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższego stanowiska jednak nie podziela. Należy podkreślić, że istnieją pewne przesłanki, z których można by wywodzić zaliczenie czynności pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., takie jak: jednostronność tego aktu (jego władczość), oparcie jego podstaw na przepisach prawa publicznego, podjęcie go w sprawie indywidualnej. Jednakże, zdaniem Sądu, nie są one rozstrzygające o powyższej kwestii. Analiza regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (tylko te bowiem punkty dotyczą procedury administracyjnej) uprawnia do wniosku, że ustawodawca założył pewną racjonalność kategoryzacji poszczególnych form działania administracji zaskarżalnych do sądu – albo poprzez wskazanie rodzaju rozstrzygnięć, które można kwestionować przed sądem niezależnie od wywoływanych przez nie skutków (decyzje), albo – w przypadku, gdy rozstrzygnięcie może wywoływać skutki procesowe i materialne - przez wskazanie, w jaki sposób zidentyfikować te zaskarżalne. Dopuścił zatem zaskarżalność wszystkich decyzji (niezależnie od ich skutków materialnych czy wyłącznie procesowych jak w przypadku decyzji umorzeniowych), a wymienionych w pkt 2 i 3 postanowień – wszystkich zaskarżalnych zażaleniem, wszystkich kończących postępowanie, wszystkich rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wszystkich zaskarżalnych zażaleniem wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydawane są także inne postanowienia – dowodowe (o charakterze procesowym), których niezaskarżalność zażaleniem i niewskazanie w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. wyklucza możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym. Powyższa analiza uprawnia do wniosku, że wszystkie akty o skutkach procesowych wydawane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. i zaskarżalne do sądu administracyjnego wymieniono w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W tej sytuacji, w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być mowa wyłącznie o aktach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym (tak B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006/2/7 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 673/08, II SA/Bk 756/11- orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że w przepisie tym chodzi o wywołujące skutki materialnoprawne czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku (stwierdzające, ustalające, odmawiające przyznania), występujące poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. Do tej kategorii czynności nie należy pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Zgodzić się należy z argumentacją P. B. zawartą w glosie do postanowienia NSA z 2 marca 2011 r. w sprawie II FSK 2624/10, że czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą tzn. nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością, a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Inaczej rzecz ujmując czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. Dla zaliczenia określonego aktu do kategorii czynności materialno – technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., konieczne jest zatem istnienie materialnoprawnej podstawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Tego warunku nie spełnia pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarga złożona przez Spółkę A. na czynność Prezydenta Miasta pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, jako wniesiona na akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Nie odbiera to jednak skarżącej prawa do poddania sądowej kontroli działalności Prezydenta Miasta w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] r., albowiem niezaskarżalność czynności pozostawienia go bez rozpoznania nie odbiera prawa do złożenia skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 I GSK 485/07 i z dnia 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12). Wobec zaistnienia przesłanek formalnych do odrzucenia skargi, sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących stricte pomocy publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.