II SA/Sz 327/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia [...] Spółka A. wystąpiła do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...] w [...], o powierzchni [...] m2 w prawo własności nieruchomości. We wniosku Spółka zawarła także sformułowanie, że "stosownie do art. 4 ust. 3 Ustawy, Wnioskodawca zadeklaruje rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na konkretną ilość rat po sporządzeniu operatu szacunkowego". Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia ww. wniosku na [...] r. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Prezydentowi Miasta miesięczny termin załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie podzielając wykładni ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji i wskazując, że nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę z uwagi na konieczność uzupełnienia, a następnie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty należności za przekształcenie. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta wskazując, że mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie powoduje, że w każdym przypadku przekształcenia prawa do nieruchomości w odniesieniu do użytkownika wieczystego występuje pomoc publiczna, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał Spółkę A. do usunięcia braków wniosku o przekształcenie w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania i złożenia: 1. wniosku o udzielenie pomocy, 2. wypełnionego formularza, 3. zaświadczeń o pomocy de minimis, 4. szczegółowych informacji na temat swojej sytuacji ekonomicznej. W odpowiedzi z dnia [...] Spółka wniosła o: 1. wskazanie w jakiej wysokości organ zamierza udzielić jej pomocy publicznej, 2. w jaki sposób i przy użyciu jakich środków dowodowych organ ustalił jaką korzyść Spółka odniesie w wyniku przekształcenia, 3. poinformowanie wnioskodawcy, jaką wysokość opłaty za przekształcenie ustalił organ w toku postępowania dowodowego i na podstawie jakich dowodów to uczynił. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] wskazał, że podstawą do ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności objętej postępowaniem nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony w celu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, obowiązującej od dnia [...]. Opłata ta wynosi [...] zł. Jednocześnie poinformował, że w związku z niezastosowaniem się do wezwania wniosek pozostaje bez rozpoznania, jednakże strona może wystąpić o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku, a organ jest gotowy do wydania decyzji. W dniu [...] Spółka A. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że nadal nie został jej doręczony operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, że nie składa wniosku o rozłożenie należności na raty, a także, że nie zgadza się z przedstawioną przez organ interpretacją art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Wnioskodawca nie uchybił żądaniu uzupełnienia braków formalnych, bo żądanie organu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej nie ma w istocie umocowania prawnego. W odpowiedzi Prezydent Miasta (pismo z [...]) poinformował Spółkę, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]. Pismo to doręczone zostało stronie [...]. Pismem z dnia [...] Spółka A. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w pismach skierowanych do Spółki A. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną albowiem została złożona na czynność organu nienależącą do żadnej z kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.". Z treści skargi wynika, że przedmiot zaskarżenia stanowi pozostawienie przez Prezydenta Miasta bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółka A. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] obrębie [...], oznaczonej nr [...], a więc czynność z dnia [...], której podstawę prawną stanowił art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zauważyć należy, że K.p.a. nie nadaje czynności pozostawienia pisma strony bez rozpoznania, dokonanej na podstawie wskazanego przepisu, określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia, jak czyni to przykładowo w art. 66 § 3 – w którym stwierdza, że zwrot podania następuje postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, czy w art. 105 § 1 – w którym stwierdza, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości następuje decyzją. Zaskarżona czynność nie jest zatem ani decyzją, ani postanowieniem. Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje K.p.a., który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie). W przekonaniu sądu, pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie jest również czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby – wobec nieprzewidzenia środków jej zaskarżenia – uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności). W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla się, że chodzi o czynności materialno – techniczne wydawane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego (por. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, wyrok NSA 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dostrzega, że w stanowiskach składów orzekających sądów administracyjnych co do charakteru tych czynności zarysowała się rozbieżność, tj. czy powinny one znajdować oparcie wyłącznie w przepisach prawa materialnego, czy też podstawą zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być również przepis procesowy, w tym art. 64 § 2 K.p.a. Argumentem za ostatnio wymienionym stanowiskiem jest niedopuszczalność zawężania rozumienia zwrotu "uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa" (użytego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wyłącznie do sfery uprawnień materialnych, skoro takiego rozróżnienia nie uczyniono expressis verbis w tym przepisie. Wskazuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania również dotyka uprawnień adresata tego aktu i kształtuje jego sytuację prawną, bowiem zamyka drogę do uzyskania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10; i wyrok NSA z 14 września 2011 r., II GSK 873/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższego stanowiska jednak nie podziela. Przyznać trzeba, że istnieją pewne przesłanki, z których można by wywodzić zaliczenie czynności pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., takie jak: jednostronność tego aktu (jego władczość), oparcie jego podstaw na przepisach prawa publicznego, podjęcie go w sprawie indywidualnej. Nie są one jednak rozstrzygające. Analiza regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (tylko te bowiem punkty dotyczą procedury administracyjnej) uprawnia do wniosku, że ustawodawca założył pewną racjonalność kategoryzacji poszczególnych form działania administracji zaskarżalnych do sądu – albo poprzez wskazanie rodzaju rozstrzygnięć, które można kwestionować przed sądem niezależnie od wywoływanych przez nie skutków (decyzje), albo – w przypadku, gdy rozstrzygnięcie może wywoływać skutki procesowe i materialne - przez wskazanie, w jaki sposób zidentyfikować te zaskarżalne. Dopuścił zatem zaskarżalność wszystkich decyzji (niezależnie od ich skutków materialnych czy wyłącznie procesowych jak w przypadku decyzji umorzeniowych), a wymienionych w pkt 2 i 3 postanowień – wszystkich zaskarżalnych zażaleniem, wszystkich kończących postępowanie, wszystkich rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wszystkich zaskarżalnych zażaleniem wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydawane są także inne postanowienia – dowodowe (o charakterze procesowym), których niezaskarżalność zażaleniem i niewskazanie w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. wyklucza możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym. Powyższa analiza uprawnia do wniosku, że wszystkie akty o skutkach procesowych wydawane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. i zaskarżalne do sądu administracyjnego wymieniono w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W tej sytuacji, w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być mowa wyłącznie o aktach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym (tak B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006/2/7 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 673/08, II SA/Bk 756/11- orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że w ww. przepisie chodzi o wywołujące skutki materialnoprawne czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku (stwierdzające, ustalające, odmawiające przyznania), występujące poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. Do tej kategorii czynności nie należy pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Zgodzić się należy z argumentacją P. Brzozowskiego zawartą w glosie do postanowienia NSA z 2 marca 2011 r. w sprawie II FSK 2624/10, że czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą tzn. nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością, a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Inaczej rzecz ujmując czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było wszczęte znacznie wcześniej i nawet została wydana decyzja przez Prezydenta Miasta z tym, że została ona następnie uchylona przez organ odwoławczy. Dla zaliczenia określonego aktu do kategorii czynności materialno – technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., konieczne jest zatem istnienie materialnoprawnej podstawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Tego warunku nie spełnia pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Reasumując, sąd ocenił, że skarga złożona przez Spółkę A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...], jako wniesiona na akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Nie odbiera to jednak skarżącej prawa do poddania sądowej kontroli działalności Prezydenta Miasta w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...], bowiem niezaskarżalność czynności pozostawienia go bez rozpoznania nie odbiera prawa do złożenia skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 I GSK 485/07, z dnia 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12). Wobec zaistnienia przesłanek formalnych do odrzucenia skargi, sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących stricte pomocy publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.