II SA/Sz 328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , Protokolant: Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej Spółce A. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. Spółka A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą na pozostawieniu wniosku skarżącej z dnia [...] r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy [..] nr[..] , w obrębie [..] , oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [..] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że pismem z dnia [..] r. organ wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, braku wniosku o przekształcenie poprzez złożenie: 1/ wniosku o udzielenie pomocy publicznej, 2/ wypełnionego formularza, którego druk przekazano w załączeniu do pisma, 3/ zaświadczeń o pomocy de minimis, 4/ szczegółowych informacji na temat informacji ekonomicznej (sprawozdanie finansowe) - pod rygorem pozostawienia wniosku z dnia [...] r. bez rozpoznania. Skarżąca wyjaśniała organowi w piśmie z dnia [...] r., że wniosek o udzielenie pomocy publicznej i szczegółowe informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej nie stanowią wymagań ustalonych w przepisach prawa, którym winien czynić zadość wniosek o przekształcenie, lecz Prezydent Miasta pismem z dnia [...] r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego organ odniósł się w piśmie z dnia [...] r. (doręczonym skarżącej w dniu [...] r.). W związku z nieuwzględnieniem wezwania, Spółka A. w dniu [...] r. wniosła skargę do Sądu. Zaskarżonej czynności zarzucała naruszenie art. 64 § 2 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że złożenie przez skarżącą wniosku o udzielenie pomocy publicznej i wskazanie informacji na temat sytuacji ekonomicznej Spółki stanowią wymagania ustalone w przepisach prawa, którym powinno czynić zadość podanie wnioskodawcy zawierające żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Nadto zaskarżonej czynności Spółka zarzucała naruszenie art. 1 lit.a rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 i art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w związku z art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, że wartość prawa użytkowania wieczystego, która podlega zaliczeniu przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowi pomoc publiczną. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ twierdził, że w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dochodzi do udzielenia pomocy publicznej na rzecz podmiotu przekształconego prawa. Swoje stanowisko organ oparł na opinii Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] r. Wskazał nadto, że postanowieniem z dnia [...] r. przywrócił, na wniosek skarżącej, termin do uzupełnienia wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co czyni zarzut pozostawienia wniosku bez rozpoznania bezzasadnym. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i podniósł, że oczekuje od Sądu rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pomocą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną albowiem została złożona na czynność organu nienależącą do żadnej kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.". Z treści skargi wynika, że przedmiot zaskarżenia stanowi pozostawienie przez Prezydenta Miasta bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółki A. z siedzibą [..] wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy [...] nr[...] , w obrębie [..] , oznaczonej jako działka nr [...] ., a więc czynność z dnia [...] r., której podstawę prawną stanowił art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie nadaje czynności pozostawienia pisma strony bez rozpoznania, dokonanej na podstawie wskazanego przepisu art. 64 § 2, określonej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia, jak czyni to przykładowo w art. 66 § 3 – w którym stwierdza, że zwrot podania następuje postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, czy w przypadku art. 105 § 1 – w którym stwierdza, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości następuje decyzją. Zaskarżona czynność nie jest zatem ani decyzją, ani postanowieniem. Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje Kodeks, który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie). W przekonaniu Sądu, pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie jest również czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby – wobec nieprzewidzenia środków jej zaskarżenia – uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności). W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla się, że chodzi o czynności materialno – techniczne wydawane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego (por. NSA z 28 listopada 2005 r., I OSK 1756/06, wyrok NSA 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dostrzega, że w stanowiskach składów orzekających co do charakteru tych czynności, tj. czy powinny one znajdować oparcie wyłącznie w przepisach prawa materialnego, czy podstawą zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być również przepis procesowy, w tym art. 64 § 2 K.p.a. zarysowała się rozbieżność. Argumentem za ostatnio wymienionym stanowiskiem jest niedopuszczalność zawężania rozumienia zwrotu "uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa" (użytego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wyłącznie do sfery uprawnień materialnych, skoro takiego rozróżnienia nie uczyniono expressis verbis w tym przepisie. Wskazuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania również dotyka uprawnień adresata tego aktu i kształtuje jego sytuację prawną, bowiem zamyka drogę do uzyskania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z 02.03.2011 r., II FSK 2624/10; i wyrok NSA z 14.09.2011 r., II GSK 873/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. Przyznać trzeba, że istnieją pewne przesłanki, z których można by wywodzić zaliczenie czynności pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., takie jak: jednostronność tego aktu (jego władczość), oparcie jego podstaw na przepisach prawa publicznego, podjęcie go w sprawie indywidualnej. Nie są one jednak rozstrzygające. Analiza regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (tylko te bowiem punkty dotyczą procedury administracyjnej) uprawnia do wniosku, że ustawodawca założył pewną racjonalność kategoryzacji poszczególnych form działania administracji zaskarżalnych do sądu – albo poprzez wskazanie rodzaju rozstrzygnięć, które można kwestionować przed sądem niezależnie od wywoływanych przez nie skutków (decyzje), albo – w przypadku, gdy rozstrzygnięcie może wywoływać skutki procesowe i materialne - przez wskazanie, w jaki sposób zidentyfikować te zaskarżalne. Dopuścił zatem zaskarżalność wszystkich decyzji (niezależnie od ich skutków materialnych czy wyłącznie procesowych jak w przypadku decyzji umorzeniowych), a wymienionych w pkt 2 i 3 postanowień – wszystkich zaskarżalnych zażaleniem, wszystkich kończących postępowanie, wszystkich rozstrzygających sprawę co do istoty oraz wszystkich zaskarżalnych zażaleniem wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydawane są także inne postanowienia – dowodowe (o charakterze procesowym), których niezaskarżalność zażaleniem i niewskazanie w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. wyklucza możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym. Powyższa analiza uprawnia do wniosku, że wszystkie akty o skutkach procesowych wydawane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. i zaskarżalne do sądu administracyjnego wymieniono w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W tej sytuacji, w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może być mowa wyłącznie o aktach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym (tak B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006/2/7 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 673/08, II SA/Bk 756/11- orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że w ww. przepisie chodzi o wywołujące skutki materialnoprawne czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku (stwierdzające, ustalające, odmawiające przyznania), występujące poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. Do tej kategorii czynności nie należy pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Zgodzić się należy z argumentacją P. Brzozowskiego zawartą w glosie do postanowienia NSA z 2 marca 2011 r. w sprawie II FSK 2624/10, że czynność pozostawienia bez rozpoznania podania strony nie rozstrzyga o jakichkolwiek jej uprawnieniach materialnych związanych z prowadzoną sprawą, tzn. nie dochodzi do powstania bezpośredniego związku między tą czynnością a znajdującymi potwierdzenie w prawie materialnym uprawnieniami. Inaczej rzecz ujmując, czynność ta jest wyłącznie pochodną pozostającego w toku lub dopiero inicjowanego postępowania administracyjnego, którego celem jest skonkretyzowanie uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. Dla zaliczenia określonego aktu do kategorii czynności materialno – technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. konieczne jest zatem istnienie materialnoprawnej podstawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Tego warunku nie spełnia pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Reasumując Sąd ocenił, że skarga złożona przez Spółka A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., jako wniesiona na akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, winna być odrzucona. Nie odbiera to jednak skarżącej prawa do poddania sądowej kontroli działalności Prezydenta Miasta w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] r., bowiem niezaskarżalność czynności pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania nie odbiera prawa złożenia skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 I GSK 485/07, z dnia 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12). Sąd zauważa, że w tej sprawie, czego nie kwestionował pełnomocnik skarżącej na rozprawie i co wynika z akt postępowania, organ na wniosek Spółki przywrócił termin do uzupełnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stąd też powyższe rozważania - wobec podtrzymania skargi, mają ściśle formalny charakter. Wobec zaistnienia przesłanek formalnych do odrzucenia skargi, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących stricte pomocy publicznej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.