II SA/Sz 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości oddala skargę Starosta decyzją z dnia z [...] r. odmówił nieodpłatnego przeniesienia na rzecz D. O. prawa własności niezabudowanej działki gruntu, tzw. rencistówki, położonej w gminie B. oznaczonej nr [...] , o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunek faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 2911). Jednak działka, choć stanowi własność Skarbu Państwa, znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa i podlega przepisom ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), która w rozdziale 6a zawiera zamknięty katalog czynności prawnych dot. nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych. Katalog ten nie przewiduje nieodpłatnego przekazania nieruchomości na rzecz osób fizycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez D. O., decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy przedmiotowa działka ma charakter leśny w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Z rejestru gruntów (stan na dzień 8 listopada 2011 r.) wynika bowiem, że jest ona oznaczona symbolem RV i RVI, a nie symbolem Ls. Zdaniem Kolegium konieczne było zbadanie podstawy prawnej przekazania działki Nadleśnictwu i wyjaśnienie, czy tryb przekazania rzeczywiście doprowadził do powstania zarządu na mocy art. 74 ustawy o lasach. Jeżeli przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła lasu w rozumieniu przepisów ustawy i nie była związana z gospodarką leśną oraz ustawowymi zadaniami Lasów Państwowych, to nie podlegała przepisom ustawy o lasach. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 K.p.a. w zw. z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez pominięcie i niezbadanie przesłanki, czy D. O. spełnia niezbędny warunek faktycznego władania nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolników S. i C. P., którzy przekazali gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa, oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie organowi I instancji do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kwestii które mają drugorzędne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 296/12 uwzględnił wniesioną skargę, z innych przyczyn niż w niej podniesione, i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta S. odmówił C. P. nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki nr [...] wskazując, iż działka ta będąca własnością Skarbu Państwa i pozostająca w zarządzie Lasów Państwowych podlega przepisom ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Decyzję tę, po rozpoznaniu odwołania C. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy. Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji, skoro C. P. odmówiono przeniesienia własności nieruchomości (działki nr [...]) i decyzja w tym przedmiocie jest prawomocna, to następca prawny D. O. nie może skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i domagać się przeniesienia własności. Decyzja organu I instancji odmawiająca wnioskodawczyni przeniesienia własności nieruchomości jest zatem zgodna z prawem, choć z innych przyczyn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. O., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający wytyczne wskazane w tym przepisie, 2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 16 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że decyzja wydana wobec C. P. stanowi przeszkodę do wydania decyzji na rzecz D. O., gdyż - zdaniem tego Sądu - istnieje tzw. powaga sprawy rozstrzygniętej. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2225/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając orzeczenie Sąd II instancji wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził ani wykładni przepisów prawa materialnego (art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), ani wykładni przepisów procesowych, która uzasadniałaby zajęcie takiego stanowiska. Nie wiadomo zatem, czy Sądowi chodziło o zakres uprawnień, o których mowa we wskazanym art.118 ust. 1 i 2 a, czy o powagę rzeczy osądzonej, jak przyjął to autor skargi kasacyjnej, czy o wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czyli decyzji w warunkach określonych w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. W przypadku jednak przyjęcia, że zachodzą przesłanki art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. należało poczynić stosowne rozważania, które byłyby dla stron postępowania wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności pod kątem spełnienia przesłanek dotyczących tożsamości sprawy już rozstrzygniętej decyzją pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 371/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, przy czym tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron. Innymi słowy, sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że zarówno ostateczna decyzja z dnia [...] r. odmawiająca C. P. nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki nr [...], jak i zaskarżona decyzja zostały wydane w tym samym stanie prawnym i faktycznym, zaś ich adresatami była wstępna wnioskodawczyni oraz D. O., tj. następczyni prawna C. P., sprawa zaś dotyczy prawa zbywalnego i dziedzicznego, tj. prawa własności. Zachodzi tu zatem tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W konsekwencji Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku D. O. bowiem postępowanie z wniosku o nieodpłatne przeniesienie prawa własności działki nr [...] zostało już uprzednio prawomocnie zakończone, a sprawa merytorycznie rozpoznana decyzją z dnia [...] r. Sąd wskazał, że dopóki w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki nr [...] - tak długo realne i potencjalne postępowania w tej samej sprawie będą bezprzedmiotowe, bo ich przedmiot został już uprzednio ostatecznie rozstrzygnięty. Wydanie ponownej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, a wszczęte postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku skarga kasacyjna nie została wniesiona i w dniu 24 listopada 2014 r. wydane zostało postanowienie stwierdzające jego prawomocność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1403), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organy administracji publicznej związane są ocenami prawnymi zawartymi w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 września 2014 r. Dalej organ odwoławczy podał, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w swojej decyzji o umorzeniu, wydanej w trybie art. 105 §1 K.p.a. A zatem istotnym jest stwierdzenie - jak wskazał Sąd w swoim rozstrzygnięciu - czy w danej sprawie istnieje tożsamość spraw, decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a także tylko między tymi samymi stronami, przy czym tożsamość podmiotowa jest zachowana bez względu na następstwo prawne stron (sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni). Kolegium stwierdziło, że sprawa przeniesienia własności nieruchomości, tzw. rencistówki, stanowiącej działkę nr [...] położonej w obr. C. była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] r. podjętą w tym samym stanie prawnym i faktycznym, co decyzja z dnia [...] r. (tożsamość przedmiotowa). Kolegium podzieliło również pogląd wyrażony w wyroku WSA , że w obu sprawach istnieje również tożsamość podmiotowa, adresatami tych decyzji bowiem była wstępna wnioskodawczym (C. P.) oraz D. O. jako następczyni prawna C. P., a sprawa dotyczy prawa własności, tj. prawa zbywalnego i dziedzicznego, co przesądza o niedopuszczalności wydania ponownej decyzji merytorycznej w tej sprawie, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną, stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach za niedopuszczalne należy uznać wydanie ponownej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Również na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy: art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość spraw, tj. pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] r. a decyzją wydaną w dniu [...]r., co zdaniem organu przesądza o niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną, art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż ze względu na powagę rzeczy osądzonej sprawy przeniesienia własności nieruchomości działki nr [...] w C. postępowanie wszczęte na wniosek D. O. podlegać winno umorzeniu. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ błędnie ocenił, iż sprawa przeniesienia własności nieruchomości tzw. rencistówki (stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie C.) rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] r. została podjęta w tym samym stanie prawnym i faktycznym, co będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja dnia [...] r. Brak jest podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej, bowiem postępowanie zakończone decyzją w [...] r. zainicjowane zostało na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin. Natomiast niniejsze postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja z dnia [...] r., zostało zainicjowane na wskutek wniosku opartego na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również tożsamość podmiotowa w zakresie przywołanych wyżej decyzji administracyjnych. Adresatem decyzji z dnia [...] r. była C. P. Adresat decyzji z dnia [...] r. nie jest tożsamy, bowiem decyzja ta skierowana została do wnioskodawczym D. O. A zatem decyzja wydana wobec C. P. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji wobec D. O., wobec czego wniosek D. O. o nieodpłatne przeniesienie na jej rzecz własności działki nr [...] winien być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, sąd wskazuje, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 87/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednoznacznie wskazał: "... dopóki w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki nr [...] - tak długo realne i potencjalne postępowania w tej samej sprawie będą bezprzedmiotowe, bo ich przedmiot został już uprzednio ostatecznie rozstrzygnięty. Wydanie ponownej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, a wszczęte postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a.". Sąd orzekający w niniejszym składzie jest z mocy art. 153 P.p.s.a. związany powyższym stanowiskiem Sądu i nie może od niego odstąpić. Zawarta bowiem w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą zostać nie uwzględnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę, a w przypadku ponownej skargi przez sąd, tylko w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy lub zmiany stanu prawnego, które miały miejsce już po wydaniu wyroku. Ocena prawna dotyczy bowiem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w indywidualnej sprawie. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy bowiem można mówić o związaniu tą oceną w sprawie w której rozstrzygnięcie to zapadło. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych w sprawie może spowodować, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą. Podobnie w sytuacji zmiany stanu prawnego, jako że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, jego zmiana może spowodować utratę mocy wiążącej tych wskazań. W rozpoznawanej sprawie na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, ani prawnego. Sprawa dotyczy bowiem wniosku skarżącej o nieodpłatne przeniesienie prawa własności tej samej działki, przy niezmienionym stanie prawnym. Organ odwoławczy powinien więc był wykonać wskazanie Sądu i jedynym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać w sprawie było właśnie takie jakie zawarł w zaskrzonej obecnie decyzji, tj. uchylić decyzję organu I Instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi, że w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie rozstrzygniętej decyzją Starosty z dnia [...] r., nr [...], nie zachodzi tożsamość podmiotowa. W wyroku z dnia 4 września 2014 r. Sąd wyjaśnił, iż "tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron". A zatem skoro skarżąca jest stroną niniejszego postępowania i następcą prawnym zmarłej C. P., będącej stroną postępowania w sprawie rozstrzyganej przez Starostę , to tożsamość podmiotowa obu spraw została zachowana. Chybiony jest kolejny zarzut skargi odnośnie braku tożsamości przedmiotowej obu spraw, z uwagi na odmienną podstawę prawną orzekania. Podstawę orzekania w obu sprawach stanowił przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1403). Natomiast ust. 2a art. 118 tej ustawy przyznaje następcom prawnym, a konkretniej zstępnym, prawo wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1. Przepis art. 118 ust. 2a ww. ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy do orzekania w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności użytkowanej działki, lecz tylko w powiązaniu z ust. 1. Rozszerzenie podstawy prawnej o art. 118 ust. 2a ww. ustawy, w sytuacji następstwa prawnego, nie stanowi takiej zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby przyjęcie, iż nastąpiła zmiana podstawy orzekania i tym samym zmiana przedmiotu orzekania. Nadal jest to sprawa o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu, która przyznana została do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, tyle że w miejsce dotychczasowego użytkownika wstąpił jego następca prawny, a to, jak już wyżej wyjaśniono, nie powoduje zmiany tożsamości sprawy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.