II SA/Sz 385/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr XI/129/2025 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Bobolin postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Pismem z 5 maja 2025 r., M. W., zastępowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Gminy K. z 18 kwietnia 2025 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie B. . Z treści skargi wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] B. . Skarżący złożył do Rady Gminy wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania, w którym wskazał na potrzebę ujawnienia w planie udokumentowanego złoża na wskazanej wyżej nieruchomości, na potrzeby eksploatacji i wykorzystania tego złoża. Skarżący wskazał, że kwestionowana uchwała nie stanowi jedynie tzw. uchwały intencyjnej, zawierającej wyłącznie wskazanie terenu, którego zmiana miejscowego planu zagospodarowania terenu ma dotyczyć, ale wprost określa wytyczne co do treści zmian, w konsekwencji wprowadzając do obrotu prawnego nowe unormowania, które w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtują sytuację prawną skarżącego i kreują legitymację skargową skarżącego. Zaskarżona uchwała, nie tylko narusza przepisy prawa, ale również chroniony interes prawny skarżącego, wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości oraz uprawnień związanych z nią na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez ograniczenie możliwości eksploatacji i wykorzystania złóż znajdujących się na nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi na akty prawa miejscowego, Sąd zobligowany jest skontrolować, czy spełnia ona wszystkie wymagania ustawowe, w tym zbadać legitymację skargową podmiotu wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i aktualny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie B. , w obrębie którego skarżący posiada nieruchomość, nie narusza jego interesu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała tego rodzaju co zaskarżona o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. orzeczenia NSA: z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16; z 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16; z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17; z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2502/17; z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2641/18; z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2951/18; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1523/19; z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1914/21). Odnosząc się do argumentacji skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. W planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę oraz dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Trudno natomiast doszukiwać się w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka uchwała jest przedmiotem skargi – cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Po drugie, uchwała taka ma charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy i stanowi pierwszy etap procesu planistycznego. Uchwała taka nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącego, nawet jeżeli obejmuje jedynie działkę należącą do niego. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Przy uwzględnieniu aktualnego etapu planistycznego, skarżący – zdaniem Sądu, zbyt daleko idące skutki wywodzi z treści § 3 zaskarżonej uchwały, w której znalazło się sformułowanie "celem zmiany jest wyłącznie uwzględnienie występowania oraz ochrony udokumentowanych złóż kopalin w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego, z pozostawieniem dotychczasowej funkcji rolnej w obszarze zmiany planu". Skarżący nie wykazał, że w tym zakresie treść zaskarżonej uchwały zmienia dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, kwestia zaś uwzględnienia przez organ terenów chronionych w obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustawowym obowiązkiem organu. Ewentualne obawy skarżącego co do możliwości eksploatacji złóż i ich wykorzystania, można na gruncie badanej sprawy, oceniać jedynie w kategoriach istnienia interesu faktycznego, jednakże ten nie podlega ochronie w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Podkreślić również należy, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt I postanowienia, o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł, w pkt II postanowienia, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 powołanej ustawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.