II SA/Sz 386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Białogardu z dnia 29 września 2021 r. nr XXXVIII/298/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, obejmujących budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku handlowo-usługowego I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Burmistrza Białogardu na rzecz strony skarżącej Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 września 2021 r. Rada Miejska Białogardu (dalej jako: "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr XXXVIII/298/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, obejmujących budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku handlowo-usługowego (zwaną też dalej "Uchwałą") o następującej treści: "§ 1 Ustala się lokalizację inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce gruntu nr 675 oraz budynku handlowo-usługowego na działce gruntu nr 676 w obrębie ewidencyjnym 017 miasta Białogard. W ramach inwestycji powstanie 5 budynków mieszkalnych o 4 kondygnacjach nadziemnych z garażami w kondygnacji podziemnej. Na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi powstanie plac zabaw. W zachodniej części terenu wybudowany zostanie obiekt handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży do 2 000 m2. § 10. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Białogardu. § 11 ust. 1 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. § 11 ust. 2 Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego ." Pismem z 30 kwietnia 2024 r. Wojewoda Zachodniopomorski (dalej jako: "Wojewoda" lub "Skarżący"), wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona Wojewodzie 11 października 2021 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, ze zm.; dalej jako "specustawa mieszkaniowa" lub "specustawa"). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisami, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia ww. aktu inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (ust. 2). Inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (ust. 3). W myśl natomiast art. 7 ust. 4 ww. ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących określają m.in. zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Treść art. 5 ust. 3 wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa może być co prawda realizowana niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże warunkiem koniecznym jest, aby była ona zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 4 tej ustawy zawarty został nakaz, by rada gminy - podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - uczyniła to biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a także możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji autor skargi stwierdził, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białogard, przyjętym uchwałą Nr XLVlII/352/2018 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białogard. Teren objęty inwestycją zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białogard położony jest w podstrefie funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem S4 - część terenu położona na obszarze ryzyka powodziowego rzeki Liśnicy, dla którego wystąpienie powodzi jest prawdopodobne; teren położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Parsęty. Jak wskazano w Rozdziale II ust. 9 pkt 14 Studium Część terenów objętych zmianą Studium znajduje się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia rzeki Parsęty oraz na obszarze ryzyka powodziowego rzeki Liśnicy, dla którego wystąpienie powodzi jest prawdopodobne, zgodnie z opisem zamieszczonym w Roz. II pkt 8. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 10 lat (Q10%) wyklucza się realizację zabudowy. W przypadku zabudowy istniejącej, zakazuje się rozbudowy w zakresie zwiększającym powierzchnię zabudowy, a w przypadku modernizacji lub przebudowy obiektów, należy uwzględnić konieczność zabezpieczenia przeciwpowodziowego. W odpowiedzi na skargę Organ pozostawił sprawę oceny i rozstrzygnięcia Sądowi. Pełnomocnik Wojewody na posiedzeniu Sądu potrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze wnosząc o jej stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Białogardu wywiódł w tej sprawie Wojewoda Zachodniopomorski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; to oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, inne orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W szczególności nie jest związany terminem określonym w art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 195; w skrócie: "specustawa mieszkaniowa" lub "specustawa"), gdyż ten dotyczy tylko skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., a już nie art. 93 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 11 października 2021 r. - wobec czego był władny ją później zaskarżyć w ww. trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Białogardu nr XXXVIII/298/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, obejmujących budowę zespołu budynków wielorodzinnych i budynku handlowo-usługowego . Faktem jest, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 3 listopada 2021 r. (poz. 4602). Podstawę prawną jej publikacji w ww. dzienniku stanowił przepis art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym uchwała o ustaleniu lokalizacji [inwestycji mieszkaniowej] podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei podstawę prawną wydania zaskarżonej Uchwały, jak wynika z jej części wstępnej, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 specustawy. Nie ulega wątpliwości, że podjęta w trybie specustawy mieszkaniowej przez radę gminy uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dalej też jako "uchwała lokalizacyjna") jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zarazem jednak nie jest to akt prawa miejscowego, a to z uwagi na bezspornie konkretny charakter analizowanej uchwały (dotyczy ona konkretnej inwestycji mieszkaniowej). Ponadto – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z powołaniem się na unormowanie art. 8 ust. 2 specustawy (zob. wyroki NSA: z 16.02.2021 r., II OSK 2521/20; z 11.05.2022 r., II OSK 408/22) – gdyby uchwała lokalizacyjna była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny ww. przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Wobec powyższego, uchwałę lokalizacyjną należy kwalifikować jako akt organu j.s.t., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak też m.in. wyrok WSA z 13 stycznia 2023r., II SA/Po 794/22). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Zdaniem Sądu, przepisy specustawy mieszkaniowej (w tym jej: art. 7 ust. 1 i 5, art. 7 ust. 8 pkt 2 oraz art. 7 ust. 16, 18 i 19) dają pewne podstawy do twierdzenia, że uchwała lokalizacyjna jest zarazem aktem o charakterze indywidualnym – wydawanym na wniosek i na rzecz określonego podmiotu (inwestora). Potwierdza to stanowisko części doktryny, zgodnie z którym ww. uchwała "wyznacza ramy inwestycyjne tylko dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata" (zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Specustawa mieszkaniowa. Przewodnik dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, Warszawa 2019, s. 16; tak też uzasadnienie do projektu specustawy, s. 9 – druk Sejmu RP VIII kadencji nr 2667). Jako akt indywidualno-konkretny, będący aktem stosowania (a nie stanowienia) prawa, uchwała lokalizacyjna wykazuje szereg cech zbieżnych z "klasycznym" indywidualnym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna. Pomimo generalnego wyłączenia przez ustawodawcę w art. 14 specustawy mieszkaniowej dopuszczalności stosowania k.p.a. w sprawach związanych z podejmowaniem takich uchwał. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w unormowaniach specustawy mieszkaniowej, a zwłaszcza w jej: – art. 7 ust. 4 – w świetle którego wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może zostać przez radę gminy załatwiony tylko na dwa sposoby: albo przez podjęcie uchwały o ustaleniu wnioskowanej lokalizacji inwestycji, albo uchwały o odmowie jej ustalenia. W ten sposób, w ocenie Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały doszło do istotnego naruszenia - wynikającej zwłaszcza z art. 7 ust. 1 specustawy - zasady związania organów gminy wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Dokonując analizy zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy, należy rozstrzygnąć zagadnienia: czy zlokalizowana inwestycja może być realizowana niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy ona jest niesprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu należy przyjąć stanowisko Wojewody, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białogard, przyjętym uchwałą Nr XLVlII/352/2018 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białogard. Teren objęty inwestycją (działki nr 675 oraz 676 położone w obrębie ewidencyjnym 017 miasta Białogard) zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białogard położone są w podstrefie funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem S4 - część terenu położona na obszarze ryzyka powodziowego rzeki Liśnicy, dla którego wystąpienie powodzi jest prawdopodobne; teren położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Parsęty. Jak wskazano w Rozdziale II ust. 9 pkt 14 Studium Część terenów objętych zmianą Studium znajduje się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia rzeki Parsęty oraz na obszarze ryzyka powodziowego rzeki Liśnicy, dla którego wystąpienie powodzi jest prawdopodobne, zgodnie z opisem zamieszczonym w Roz. II pkt 8. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 10 lat (Q10%) wyklucza się realizację zabudowy. W przypadku zabudowy istniejącej, zakazuje się rozbudowy w zakresie zwiększającym powierzchnię zabudowy, a w przypadku modernizacji lub przebudowy obiektów, należy uwzględnić konieczność zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Lokalizacja inwestycji w uchwale, jest odejściem od przewidzianej w studium polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania tego obszaru, który wcześniej wyznaczyła Rada Miejska Białogardu, co w świetle art. 5 ust. 3 specustawy stanowi istotne naruszenie przepisów. Z unormowań tych bezsprzecznie wynika, że organ gminy podejmując uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma bezwzględny obowiązek działać z uwzględnieniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś zaniechanie tego obowiązku spowodowało istotne naruszenie prawa. Z art. 5 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że niesprzeczność inwestycji ze studium jest warunkiem koniecznym (sine qua non) lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ustawa nie zawiera przepisu, który zezwalałby na realizację inwestycji bez zachowania warunku niesprzeczności ze studium. Drugą podstawę kwestionowanej uchwały stanowi art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stosownie do którego, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1 (inwestycji mieszkaniowej), lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a po stwierdzeniu ich niezgodności ze studium podejmuje uchwałę o odmowie lokalizacji inwestycji. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt: II OSK 2521/20, oczywiste, że w razie ustalenia, iż planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, to nie jest konieczne badanie innych aspektów podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a zatem rada była zobligowana do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji ww. inwestycji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.