II SA/Sz 425/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania R. G. (dalej: Skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], w sprawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad synem - G. G.. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organy wskazały, iż strona ma ustalone prawo do emerytury, co powoduje, że zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługuje. Jak ustaliło Kolegium, syn Skarżącego, urodzony w 1988 r., nie pozostaje w związku małżeńskim i jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od urodzenia. Stopień niepełnosprawności datuje się od urodzenia, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Opiekę nad synem sprawuje ojciec (Skarżący), który wskazuje, że z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Ma przy tym ustalone prawo do emerytury rolniczej, którą obecnie pobiera. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec syna oraz nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera, Kolegium stwierdziło, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu uznanie żądania Skarżącego za uzasadnione w aktualnym stanie prawnym naruszyłoby art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby konstytucyjna zasada równości. Kolegium podkreśliło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi właśnie na powyższy cel ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która jest w wieku tzw. produkcyjnym, ale pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne, w tym ubezpieczenie społeczne rolników, to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy strona ma ustalone prawo do emerytury, co nie stanowi kwestii spornej. Oznacza to, że pozostawała czynna zawodowo przez okres umożliwiający przyznanie prawa do emerytury, pomimo że jego syn jest niepełnosprawny od urodzenia. Emerytura jest bowiem świadczeniem przyznawanym w związku z zakończeniem aktywności zawodowej. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Ponadto charakter świadczenia emerytalnego pobieranego przez wnioskodawcę uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niemożliwe jest wykazanie spełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na niepodejmowaniu pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą. W realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z pracy w celu opieki nad synem, w sytuacji, gdy syn jest niepełnosprawny od urodzenia, natomiast wnioskodawca obecnie utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabył po zakończeniu przez niego aktywności zawodowej. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytura stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, organy administracji poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że skoro skarżący ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jakkolwiek proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie zgodnych wniosków pełnomocnika Skarżącego oraz Kolegium, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Rozpatrując wniosek Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji stanęły na stanowisku, iż stwierdzenie, że w odniesieniu do Skarżącego zostało uprzednio ustalone prawo do emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym w ocenie organu odwoławczego nawet zaprzestanie pobierania powyższego świadczenia nie uzasadniałoby przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast pełnomocnik Skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji Wójta jak i w skardze na decyzję Kolegium wskazywał, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którą, przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie, uprawnionemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Przy czym pełnomocnik Skarżącego podkreślał dalej, że wnioskodawca korzysta z emerytury rolniczej, albowiem jest to wymuszone okolicznościami, jednakże z treści jego oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2375/19, przyjmując ją za własną. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł mianowicie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Sąd dostrzegł w tym zakresie, iż wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wyjaśniono ponadto w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 - a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, owa kompletność wniosku w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury następuje od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy Skarżący spełnia wszelkie materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie Skarżącemu niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa w zakresie ewentualnego usunięcia przeszkód do uzyskania wnioskowanego świadczenia. W szczególności, mając na względzie sygnalizowaną przez Skarżącego we wniosku wolę rezygnacji z pobierania emerytury i rozpoczęcia pobierania w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku ustalenia, że spełnia on pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, organy administracji na zasadzie art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., winny poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje pobieranie emerytury a dla jej usunięcia niezbędne jest przedstawienie decyzji organu emerytalnego o wstrzymaniu wypłaty emerytury, zaś przedstawienie takiej decyzji będzie stanowić podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia Sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.