II SA/Sz 43/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 98a i 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z uchwałą Nr XXXVII/254/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2010 r. Nr 41, poz. 862) ustalił dla S. B. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] (przed podziałem - działka nr [...]; po podziale-działki nr [...]) w związku z podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy nr [...] r. Organ stwierdził, że zgodnie z powołaną uchwałą Nr XXXVII/254/2010 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, wójt gminy uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Naliczenie opłaty adiacenckiej możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek: 1) wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, 2) dokonania podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, 3) podział został dokonany na wniosek jej właściciela, 4) od chwili, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie upłynął okres 3 lat, 5) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. zatwierdzającą podział nieruchomości - działki nr [...] położonej [...], wszczęto postępowanie mające na celu ustalenie opłaty adiacenckiej oraz zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu ustalenia wysokości tej opłaty. W dniu 18.07.2013 r. strona otrzymała kserokopię ww. operatu, a następnie złożyła uwagi do operatu szacunkowego, które dotyczyły przyjętej daty na którą określona została wartość nieruchomości, przyjętej skali cech nieruchomości, powołała się na operat szacunkowy dla celów renty planistycznej oraz zgłosiła argumenty, które zdaniem strony wpływają na obniżenie wartości nieruchomości, m.in., takie jak: przebieg infrastruktury technicznej - sieć gazowa, napowietrzna linia energetyczna, utrudniony dojazd do wydzielonych działek. W odpowiedzi na pytanie rzeczoznawcy organ wyjaśnił, że pas terenu wyłączony z zabudowy z uwagi na przebieg gazociągu, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada szerokość 20 m oraz że ww. plan nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu z uwagi na przebieg linii energetycznej. Rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z 23 sierpnia 2013 r. ustosunkował się do zarzutów strony. Strona ponownie zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego oraz datę na jaką sporządzono wycenę. Organ przed wydaniem decyzji dokonał oceny formalnej operatu szacunkowego oraz przeanalizował wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące zgłoszonych przez stronę uwag. Uznał, że operat szacunkowy może być wykorzystany jako dowód w sprawie. Data, na którą zdaniem strony powinna być ustalona wartość nieruchomości, tj. 26.02.2013 r., jest to data zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, a nie data decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak twierdzi strona. Wartość nieruchomości ustalona została na dzień 26 kwietnia 2013 r. przy uwzględnieniu stanu nieruchomości przed podziałem w dacie 10 października 2012 r. oraz stanu nieruchomości po podziale w dacie 30 października 2012 r., co jest zgodne z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, operat szacunkowy zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, szczegółową ocenę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz stanu otoczenia. W niniejszej sprawie do określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wykorzystano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wybór metody wyceny poprzedzony został analizą rynku. Określono cechy które wpłynęły na zróżnicowanie cech transakcyjnych najważniejsze to: położenie danej nieruchomości (im bliżej morza, tym ceny wyższe) wielkość powierzchni (im nieruchomość większa, tym cena 1 m2 niższa), uzbrojenie terenu położenia danej działki (wyższe ceny osiągają nieruchomości z możliwością podłączenia pełnej infrastruktury techn.), warunki dojazdu -bezpośrednio z drogi publicznej, czy poprzez drogę wewnętrzną - niższe ceny jednostkowe uzyskują nieruchomości sprzedawane wraz z udziałem w drodze wewnętrznej, kupno działki wraz z udziałem w drodze jest mniej korzystne niż kupno działki przy drodze publicznej, wiąże się to z dodatkowymi kosztami na urządzenie tej drogi. Na zróżnicowanie cen transakcyjnych mają wpływ również ograniczenia na działce, przebiegające przez teren działki sieci infrastruktury technicznej, oczka wodne. Sporządzony operat wykazał, że podział nieruchomości wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Procesem wyceny objęto działki nr [...] oraz działki nr [...] - powstałe w wyniku podziału. Wyceniana nieruchomość leży w południowej części miejscowości [...], na południe od drogi krajowej nr 11, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz w części pod drogę publiczną gminną. Na działce występują ograniczenia w zabudowie z uwagi na przebieg sieci gazowej i napowietrznej linii energetycznej. W procesie wyceny rzeczoznawca uwzględnił ww. ograniczenia (przyjęto poprawki w maksymalnej wysokości), a także warunki dojazdu, które odpowiednio zróżnicowano ze względu na dostęp do drogi bezpośredni lub poprzez drogę wewnętrzną. Oszacowana wartość nieruchomości wyniosła: przed podziałem: działka nr [...] – [...] zł; po podziale: działka nr [...] -wartość nie została oddzielnie oszacowana, zawarta została w wartości działki nr [...]; działka nr [...] – [...] zł; działka nr [...]-[...] zł; działka nr [...] – [....] zł - razem [...] zł. Wzrost wartości prawa własności nieruchomości wyniósł [...] zł, wobec tego, wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 30% tej kwoty, tj. [...] zł. Od powyższej decyzji odwołała się S. B. Podniosła szereg bardzo szczegółowych zarzutów pod adresem operatu szacunkowego na podstawie, którego ustalono opłatę, stwierdziła, że wskaźnik wzrostu wartości nieruchomości jest niższy od kosztów naliczenia opłaty adiacenckiej i nie jest zasadne naliczanie takiej opłaty, więc w tym konkretnym przypadku należy odstąpić od jej naliczania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło dotychczasowy stan sprawy i stwierdziło, że żądanie odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej, oznacza w języku procesowym, żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji byłoby uzasadnione, gdyby postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej, z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W świetle powyższego żądanie strony skarżącej nie mogło być uwzględnione. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu - przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Następnie Kolegium stwierdziło, że art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwala właściwemu organowi na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, dochowane zostały wszystkie ustawowe wymogi umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej: 1. określona została w drodze uchwały stawka procentowa opłaty (w uchwale Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 29 marca 2010 r.) 2. zatwierdzony został decyzją ostateczną projekt podziału nieruchomości, 3. rzeczoznawca majątkowy wykazał, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości (operat szacunkowy z 26 kwietnia 2013 r.). Wartość nieruchomości ustalona została na dzień 26 kwietnia 2013 r. przy uwzględnieniu stanu nieruchomości przed podziałem oraz stanu nieruchomości po podziale. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że operat szacunkowy zawiera niezbędne informacje, wskazuje podstawy prawne oraz uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, szczegółową ocenę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz otoczenia. Wszystkie ograniczenia wynikające z przebiegających sieci podziemnych, naziemnych i oczka wodnego zostały w operacie szacunkowym opisane (str. 9, 10 operatu szacunkowego). Ograniczenia te zostały uwzględnione w cesze "Ograniczenia" zarówno przy wycenie nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Kolegium podkreśliło, że do porównania zostały wytypowane transakcje nieruchomościami, obciążonymi podobnymi ograniczeniami. Ograniczenia zostały w operacie szacunkowym uwzględnione, a poszczególne wartości skorygowane w tabeli analitycznej (rzeczoznawca majątkowy zastosował poprawki w maksymalnej wysokości). Organ odwoławczy dodał, że udział procentowy (wagi cechy) każdej z cech, nie może być jednolity dla danej cechy w całym procesie wyceny. Z oczywistych powodów, przy szacowaniu nieruchomości przed podziałem, należało przyjąć inne nieruchomości (większe), niż przy określaniu wartości po podziale (mniejsze). To zróżnicowanie powierzchniowe pociąga za sobą zróżnicowanie wpływu cech rynkowych i skali tych cech na ceny transakcyjne. Wybór metody wyceny poprzedzony został analizą rynku. Najważniejsze cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych to: położenie danej nieruchomości (im bliżej morza, tym ceny wyższe), wielkość powierzchni (im nieruchomość większa tym cena jednostkowa niższa), uzbrojenie terenu, warunki dojazdu. Niższe ceny uzyskują nieruchomości sprzedawane wraz z udziałem w drodze wewnętrznej. Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy bezspornie dowodzi, że podział wywarł wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Natomiast powołany w odwołaniu operat szacunkowy z 28 maja 2013 r. sporządzony został dla ustalenia renty planistycznej. Dla celów opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, operat ten jest nieprzydatny. Wyceniania nieruchomość, leżąca w południowej części [...], 1700 m od Bałtyku, na południe od drogi krajowej nr 11, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz w części pod drogę publiczną. Wartość przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wyniosła [...] zł. Stąd opłata w kwocie [...] zł (30% wzrostu wartości). Ponad wszelką wątpliwość, proces wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę, przede wszystkim turystyczną, a dalej mieszkaniową, musiał w efekcie wywołać wzrost wartości, tej położonej w pasie nadmorskim nieruchomości. Zdaniem Kolegium, strona skarżąca nie wykazała, że ustalona w decyzji opłata jest nieuzasadniona względnie jest uzasadniona w innej wysokości. Powyższa decyzja została zaskarżona przez S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, poprzez nie wykonanie obowiązków prawa, a mianowicie nie wykonanie obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz oceny czy jest on logiczny i zupełny i nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Kolegium zamiast ustosunkować się do poszczególnych zarzutów odwołania, ograniczyło się do poddania kontroli decyzji Urzędu Gminy w aspekcie wydania jej na podstawie - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowego operatu szacunkowego. Kolegium nie uwzględniło faktu, że wydanie decyzji trwało 7 m-cy, a tym samym, że wydanie decyzji, opóźniło się tu prawie 5 miesięcy. Ponadto, działki do porównań przyjęto niewłaściwe. Brak jest działek do porównań, z częścią terenu z całkowitym zakazem zabudowy, oraz z ograniczeniem w postaci rowu, zagłębienia do zasypania. Skarżąca wniosła także o dołączenie do materiału dowodowego operatu z dnia 28.05.2013 r. naliczającego rentę planistyczną dla działek [...] obręb [...]oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, operat do renty planistycznej można traktować jako kontroperat w odniesieniu do operatu sporządzonego dla potrzeb opłaty adiacenckiej, tym bardziej, że w obu operatach wzięto pod uwagę te same nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 20.03.2014 r. skarżąca, podtrzymując w pełni żądania i twierdzenia zgłoszone w skardze, wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy z dnia [...], albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z umowy sprzedaży z dnia 14 grudnia 2012 r., Repertorium "A" 5513/2012 na okoliczność, że tworząc zbiór nieruchomości podobnych do działki nr [...] rzeczoznawca włączył do tego zbioru tą właśnie działkę (wycenianą), a nie działkę do niej podobną - na okoliczność braku należytej weryfikacji operatu szacunkowego przez organ administracji. Powołując się na art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca stwierdziła, że faktycznie zostały spełnione wymienione w tym przepisie warunki nałożenia obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, nadal jednak sporny natomiast jest fakt wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W ocenie skarżącej operat, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości, budzi szereg wątpliwości, które w żaden sposób nie zostały wyjaśnione przez organ, przed którym toczyło się postępowanie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt. I OSK 1425/06, stwierdzono, że: "Art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Z przepisu tego nie wynika, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości, a tym samym opłata adiacencką jest zawsze konsekwencją dokonanego podziału (....) Wobec takiego brzmienia przepisu należy zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, bo o nich mówi ten przepis, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości." Odnosząc się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie i jego oceny przez organ administracji skarżąca wskazała, że operat szacunkowy winien być opracowany w taki sposób, aby dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże należy oczekiwać, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalana jest opłata adiacencką, zostanie sporządzony w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla stron, których praw on dotyczy. Dopiero taki sposób sporządzenia operatu pozwala na dokonanie jego oceny w toku postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej operat, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie, budzi szereg wątpliwość, których nie wyjaśnia, ani jego treść, ani organ, przed którymi toczyło się postępowanie. Co istotne, wątpliwości te często są wynikiem pominięcia w operacie istotnych informacji, które pozwoliłyby na jego kontrolę. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że w operacie tym (str. 28, 29, część 8 pkt. 3) rzeczoznawca powołał orzeczenia, których zadaniem jest przekonać, że za wzrostem wartości nieruchomości stoi już sam fakt jej podziału. W ocenie skarżącej jest to uproszczenie, które nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przepisów. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, konieczne jest zbadanie czy podział nieruchomości umożliwił lepsze jej zagospodarowanie i przez to zwiększył jej użyteczność, a dopiero po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, można przystąpić do oceny stopnia w jakim przełożyło się to na wzrost wartości nieruchomości. W przekonaniu skarżącej, w toku postępowania administracyjnego, którego dotyczy złożona skarga, nie wskazano należycie w jaki sposób podział nieruchomości przełożył się na podniesienie jej walorów użytkowych. Skupiono się w zasadzie na tym, iż mniejsze działki uzyskują większą cenę za metr kwadratowy powierzchni. Sam fakt wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż działka dzielona, nie przesądza w sposób ostateczny o zwiększeniu jej użyteczności. Konieczne jest także ustalenie, w jakim stopniu na wartość nieruchomości wpływa nowa konfiguracja nieruchomości (w tym kształt wydzielonych działek) i czy wzrost spowodowany wydzieleniem mniejszych działek nie jest niweczony mniej korzystną konfiguracją zaistniałą po podziale. W ocenie skarżącej, konfiguracja, w tym kształt nieruchomości, jest niezwykle ważny z punku widzenia jej użyteczności, zaś doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że jest to jedna z głównych cech, na które zwraca uwagę potencjalny nabywca nieruchomości niezbudowanej, nabywający ją z przeznaczeniem na cele inwestycyjne. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca w operacie pominął kwestię kształtu zarówno w odniesieniu do nieruchomości/działek będących przedmiotem wyceny, jak i tych, które zostały przyjęte przez niego do porównania. Rzeczoznawca do najważniejszych cech zaliczył: Położenie danej nieruchomości (im bliżej morza tym ceny wyższe), wielkość powierzchni (im nieruchomość większa tym cena niższa), uzbrojenie terenu, położenie działki (wyższe ceny mają nieruchomości z możliwością podłączenia infrastruktury technicznej), warunki dojazdu (bezpośrednio z drogi publicznej, czy przez drogę wewnętrzną). Widać zatem wyraźnie, że rzeczoznawca przystępując do wyceny nie zaliczył konfiguracji, w tym kształtu, do istotnych cech wpływających na ceny transakcyjne, co skutkowało pominięciem tej cechy w dalszych obliczeniach. Okoliczność ta umknęła ocenie organu administracji, który uznał operat za poprawny. Taka ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy, w ocenie skarżącej, świadczy o tym, iż organ, bez dokonania jego należytej oceny, bezkrytycznie przyjął za własne wnioski zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ II instancji nie dostrzegając, że operat nie uwzględnienia jaki wpływ na wartość nieruchomości ma jej kształt, skupił się głównie na powierzchni działek i przyjął, że wydzielenie mniejszych działek jest już wystarczające dla uznania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W tej sytuacji przyjąć należy, że nie wykazano w sposób należyty, że podział nieruchomości wpłynął korzystnie na możliwość lepszego wykorzystania nieruchomości pod względem gospodarczym, co z kolei przełożyło się na zwiększenie wartości nieruchomości o kwotę wskazaną w decyzji organu I instancji. Na stronie 14 operat rzeczoznawca dokonując prezentacji procedury wyceny nieruchomości przed podziałem, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, wskazuje w pkt 1., iż pierwszym krokiem jest utworzenie zbioru nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiących podstawę wyceny. Dalej, w pkt 6., wskazuje na krok polegający na wyborze co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Zgodnie z opisaną przez siebie wcześniej procedurą w części 5.1. rzeczoznawca wskazał i opisał pięć nieruchomości/transakcji, jakie w wyniku analizy rynku zostały przyjęte na potrzeby wyceny. Po czym, jak to wynika z dalszej części operatu (część 5.6., str. 17), z owych pięciu transakcji rzeczoznawca wybrał do porównania trzy "transakcje z poz. 2, 3 i 5". Skarżąca wskazała, że wbrew jednoznacznym stwierdzeniom zwartym w operacie, nieruchomość/transakcja opisana pod poz. 5. w rzeczywistości nie została przyjęta do porównania w dalszej części operatu. Nieruchomość opisana pod poz. 5 (str. 15) to nieruchomość położona w G., o powierzchni 1,0182 ha, niezbudowana, przeznaczona pod usługi turystyki, położona 100 m od morza, w pełni uzbrojona, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. Mimo, że rzeczoznawca wskazuje, że to właśnie tą nieruchomość przyjęto do porównania, próżno szukać jej w tabeli znajdującej się w części 5.6.1. (str. 18), obejmującej trzy nieruchomości porównawcze. Oznacza to, że w tabeli tej, zestawiającej cechy wybranych trzech nieruchomości (transakcji) porównawczych, rzeczoznawca w rzeczywistości porównał inne nieruchomości, niż te które wcześniej wybrał w tym celu. Sytuacja ta będąca wynikiem błędu, budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu, a co zatem idzie do całej wyceny. Jednocześnie pamiętać należy, że nie jest zadaniem strony odczytywanie intencji autora operatu i odgadywanie, czy błąd dotyczy wyłącznie części 5.6., w której wskazano trzy numery pozycji transakcji przyjętych do dalszych porównań, czy też może błąd polega na przyjęciu do porównań (tabela w części 5.6.1.) innych transakcji niż te, które wcześniej wybrano. To na organach administracji ciążył obowiązek dbałości o to by ten operat jako dowód na wzrost wartości nieruchomości, nie budził żadnych wątpliwości. Organ winien prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy i ocenić, czy jest on logiczny i spójny. Natomiast w sytuacji, w której nie dostrzeżono uchybienia widocznego nawet dla osoby niezajmującej się szacowaniem wartości nieruchomości, zasadnym jest twierdzenie, że w ogóle nie dokonywano weryfikacji treści tego operatu. Uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu budzi również fakt, że jedna z pięciu nieruchomości tworzących zbiór nieruchomości podobnych do nieruchomości przed podziałem, opisana w poz. 1 części 5.1.(str. 14), ma cechy identyczne z cechami nieruchomości wycenianej. Z porównania opisu tej nieruchomości i opisu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny wynika, że obie te nieruchomości leżą w [...], obie mają ta samą powierzchnię (0,5881 ha), obie są niezabudowane, obie leżą w tej samej odległości od morza (1700 m), przez obie przebiega podziemna sieć gazowa, wodociągowa i kanalizacyjna oraz napowietrzna sieć energetyczna. Treść operatu nie wyklucza zatem, że rzeczoznawca dwa razy opisuje tą samą nieruchomość; raz jako nieruchomość wycenianą, a raz jako nieruchomość podobną do wycenianej, co, zdaniem skarżącej, byłoby działaniem nieodpuszczalnym. Jednocześnie rzeczoznawca nie podaje oznaczenia ewidencyjnego działki, by taką ewentualność można wykluczyć. Trudno zatem mówić o tym by istniała możliwość poddania operatu kontroli, z której skorzystał organ administracji. Także wybór nieruchomości podobnych, na potrzeby wyceny wydzielonych działek nr [...] (część 6.1., str. 19 - wyceny obu tych działek dokonano w oparciu o te same założenia) budzi wątpliwość. Wybierając zbiór nieruchomości podobnych pod poz. 1 i 2 opisano bowiem obok siebie dwie działki o identycznych parametrach. Według tego opisu, obie działki przyjęte do porównania leżą w [...], obie mają powierzchnię 0,1002 ha, obie mają to samo przeznaczenie, obie położne są w odległości 1,7 km od morza, obie mają dostęp do drogi publicznej, obie są nieuzbrojone, i obie leżą w odległość ok. 80-120 m od sieci znajdującej się w [...]. Ponadto z opisu wynika, że obie zostały zbyte w tym samym dniu, tj. 8 kutego 2013 r. i za taką sama kwotę ([...] zł). Jedyną rzeczą jaka różni opisy tych nieruchomości jest numer repertorium aktu notarialnego. Brak oznaczenia ewidencyjnego tych działek nie pozwala na ich identyfikację i wykluczenie scenariusza, iż chodzi tu o tą samą działkę, która w ciągu jednego dnia została nabyta, a następnie zbyta na rzecz dalszego nabywcy. Treść operatu takiej ewentualności nie wyklucza, a organ tej kwestii też nie wyjaśnia. Podobne wątpliwości pojawiają się w odniesieniu do wyceny działki oznaczonej nr [...] (część 6.3). Z operatu szacunkowego (część 6.3.6., str. 26) wynika, że do porównania przyjęto transakcje opisane pod poz. 2, 3 i 4. W opisie tych transakcji (część 6.3.1, str.24 ) można dostrzec, że transakcja opisana pod poz. 2 jest bliźniaczo podobna do transakcji opisanej pod poz. 4. W obu przypadkach ich przedmiotem są nieruchomości niezbudowane o powierzchni 0,1278 ha, obie położone są w [...], obie leżą 2,2 km od morza, obie zostały zbyte wraz z udziałem w drodze za dokładnie tą sama kwotę za metr kwadratowy, tj. [...] zł/ m2. Brak oznaczenie działek numerami ewidencyjnymi nie wyklucza, że chodzi tu o ta samą nieruchomość, będącej przedmiotem dwóch następujących po sobie umów sprzedaży. W odniesieniu do wyceny działki nr [...] zasadnym jest również przyjęcie, że rzeczoznawca przyjął za nieruchomość podobną do niej, nieruchomość w skład której wchodzi właśnie ta działka i działka nr [...]. Na stronie 24 operatu (część 6.3.1) wskazano pod poz. 1 transakcję której przedmiotem są dwie działki położone w [...] o łącznej powierzchni 0,3000 ha. W tym miejscu skarżąca wskazuje, że jest bardzo wysoce prawdopodobne, że to właśnie skarżąca była stroną opisanej przez rzeczoznawcę transakcji, a jej przedmiotem były działki nr [...] powstałe wskutek podziału. Tym samym rzeczoznawca wybierając działki podobne do działki [...] wybrałby nieruchomość, w skład której wchodzi ta właśnie działka. Nie wynika to wprost z treści operatu albowiem rzeczoznawca nie wskazuje na numery działek, ani na repertorium aktu notarialnego, co pozwoliłoby na weryfikacje tych twierdzeń, lecz taki wniosek jest zasadny w zestawieniu z aktem notarialnym Repertorium "A" [...] r. załączonym do niniejszego pisma. Wynika z niego bowiem, że w dniu 14.12.2012 r., a więc w tym samym na jaki wskazuje rzeczoznawca, skarżąca zbyła na rzecz A. P. i P. Z. własność niezbudowanych działek gruntu nr [...] o łącznej powierzchni 0,3000 ha oraz w udziale 2/7 działkę nr [...] za kwotę [...] zł (§ 4 pkt. 1 umowy). Rzeczoznawca natomiast wskazuje, że kwotę [...] zł zapłacono wyłącznie za dwie działki. Gdyby zatem okazało się, że są to te same działki, to zarówno fakt ich zaliczenia do nieruchomości podobnych, jak i dalsze wyliczenia rzeczoznawcy uznać należy za błędne. Skarżąca zdaje sobie sprawę, że wskazane wyżej uchybienia i wątpliwości oparte są głównie na jej przypuszczaniach, nie miała jednak możliwości pełnej oceny sporządzonego operatu. Dodała, że pogląd o konieczności wskazania cech pozwalających na identyfikację nieruchomości analizowanych w operacie, wyraziły sądy administracyjne w wyrokach sygn. akt. IV SA/Po 317/13, sygn. akt II SA/Gd 895/11 oraz sygn. akt IV SA/Wa 123/08. Wobec powyższych stanowisk sadów administracyjnych przyjąć należy, że choć sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób umożliwiający jego weryfikację, czy to przez organ, czy to przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowo został dokonany wybór nieruchomości podobnych do porównania, gdyż w większości nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę nie spełniają kryterium podobieństwa. Kolejną niedopuszczalną kwestią, której nie dostrzegł organ odwoławczy, jak również wcześniej organ I instancji jest niepoprawna wycena działki [...], która jest przedmiotem współwłasności skarżącej. Z uwagi na fakt, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, w operacie stwierdzono (część 6.4, str. 28), że działka ta nie może być przedmiotem "swobodnej" sprzedaży. Rzeczoznawca wskazał, że z tego względu nie ma ona "samodzielnej" wartości rynkowej. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W ocenie skarżącej, takie wykorzystanie działki nie oznacza, iż udział we współwłasności działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest prawem związanym z własnością działek, którym zapewnia dostęp do drogi publicznej i z tego względu może być przedmiotem obrotu wyłącznie wraz z nimi. Dlatego nie można się zgodzić z poprawnością wykonania wyceny, w sytuacji w której rzeczoznawca wlicza wartość udziału we współwłasności działki nr [...] w wartość działki [...], traktując obie te działki jako pewną całość. Cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo i jest od nich niższa. Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki mogącej być wykorzystane docelowo na cele budowlane prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi (sygn. akt II SA/Gd 223/12). W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Niezależnie od powyższych uwag kierowanych pod adresem operatu, zdaniem skarżącej, mocno wątpliwa jest także sama dopuszczalność ustalenia wartości nieruchomości podzielonej, jako sumy wartości działek powstałych w wyniku podziału, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej, uznając przeprowadzenie ich za zbędne, gdyż pozostają bez wpływu na przyśpieszenie i wyjaśnienie sprawy w niniejszym postępowaniu sądowym (art.106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 98a. ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art.144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, powinien więc spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Podkreślić należy, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 156 ust. 4, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Rzeczoznawca w niniejszej sprawie do wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami uznając, że na terenie rynku lokalnego nieruchomości zanotowano w ostatnim czasie transakcje podobnymi obiektami. Definicję "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym podkreślić należy, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11 dostępny w internecie). Jednocześnie stwierdzić należy, że sąd podziela stanowisko, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714). Do operatu i zastosowanego w nim sposobu wyceny skarżąca wniosła wiele uwag, tak w odwołaniu od decyzji, jak i w piśmie z dnia 18.11.2013 r., wniesionym już po udzieleniu przez rzeczoznawcę odpowiedzi w sprawie zarzutów odwołania. Z akt sprawy nie wynika, by została poinformowana przez organ o możliwości prawnej podważenia operatu, w trybie art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy więcej miejsca poświęcił jednak sprawie wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego niż ocenie wartości podstawowego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego. Oprócz przytoczenia części wypowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, Kolegium wszystkie pozostałe uwagi strony zawarte w piśmie z dnia 18.11.2013 r. załatwiło stwierdzeniem, iż "operat szacunkowy bezspornie dowodzi, że podział wywarł wpływ na wzrost wartości nieruchomości." Oczywistym jest, że operat dla merytorycznej oceny zawartości wymaga wiedzy specjalistycznej, której nie sposób wymagać od osób rozstrzygających sprawę w organie odwoławczym. Art. 80 K.p.a. stanowi dla organów administracji prawną podstawę dokonywania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym operatów szacunkowych, jako dowodów wartości nieruchomości. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Na organie ciąży więc obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, braku spójności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Kwestią bowiem wymagającą wyjaśnienia w sprawie jest zbadanie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącej opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Przy czym tak organy obu instancji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie, zobowiązane były i są do wzięcia pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06,). Innymi słowy podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. I OSK 729/06, dostępny na stronie internetowej). Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja została w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 138 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, nie zaś dokonywać oceny zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem badanie legalności wydanych rozstrzygnięć to kompetencja wyłącznie sądów administracyjnych. Sąd podziela zarzuty skarżącej, że operat szacunkowy wymaga oceny również organu odwoławczego. Brak poddania operatu takiej ocenie pozwala na stwierdzenie, że sposób rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy był powierzchowny i przyjął on z góry, że podział nieruchomości zawsze powoduje wzrost wartości nieruchomości, czego konsekwencją jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Powyższy brak powoduje, że sąd nie może oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, skoro uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zapoznając się z aktami sprawy zauważył pewne sformułowania w przedmiotowym operacie (wersja z 26.04.2013 r.), które mogą budzić wątpliwości, np.: na stronie 11 operatu rzeczoznawca stwierdza, że transakcję z ceną 1m2 – 3,40 zł odrzucono, jako rażąco odbiegającą od cen pozostałych nieruchomości, zaś na stronie 14/15 przyjmuje działkę z tą ceną, a dodana na końcu punktu uwaga jest mało czytelna; na stronie 13 rzeczoznawca stwierdza, że ceny wzrosły od IV kwartału 2009 r.do 2013 r. średnio 1,17 w stosunku miesięcznym, czyli ok.14% w stosunku rocznym, zaś na stronie 15 stwierdza, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych na badanym rynku w okresie 2011-2013 nie uległy zmianie, dlatego nie zostały skorygowane o upływ czasu. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, a w szczególności dokonać oceny przydatności operatu, odnieść się także do wszystkich zarzutów przedstawionych przez stronę tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.