II SA/Sz 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r,. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza B. z dnia 11 lutego 2019 r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz B. S. nałożył na A. D., dalej jako "skarżący" lub "strona" obowiązek przyłączenia jego działki nr [...] obręb K. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Strona odwołała się od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało ją w mocy. Następnie, strona zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1467/13, oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2016, sygn. akt II OSK 2276/14 r., oddalił skargę kasacyjną strony. Po wydaniu ww. wyroku przez Sąd II instancji Burmistrz B. S. wszczął procedurę egzekucji obowiązku nałożonego na A. D. i upomnieniem z dnia [...] wezwał skarżącego do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku wynikającego z ww. decyzji z dnia [...] tzn. przyłączenia działki nr [...] obręb K. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, zaś kosztami ww. upomnienia obciążył stronę. Po ustaleniu, że w dalszym ciągu ww. działka nie została podłączona do sieci kanalizacji sanitarnej, postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na stronę grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania wyżej opisanego obowiązku w terminie 30 dni, informując, iż w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie nakładane będą dalsze grzywny. Strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie, zaś Kolegium utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia [...] Następnie, kolejnym postanowieniem z dnia [...] została nałożona na skarżącego kolejna grzywna w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium utrzymało ww. postanowienie w mocy. W związku z dalszym niewykonaniem obowiązku przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (potwierdzonym pismem PWiK sp. z o.o. w S. z dnia [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie [...]zł, wskazując ostateczny 30-dniowy termin wykonania tego obowiązku. Strona wniosła zażalenie na wyżej opisane postanowienie, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w S., dotyczącego przyłączenia jego nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, dowodu z dokumentacji projektowej znajdującej się w PWiK sp. z o.o. w S. dla ustalenia przebiegu planowanego podłączenia jego działki. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kolegium utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w myśl art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej jako "u.p.e.a.", egzekucja administracyjna może być wszczęta jeśli wierzyciel po upływie terminu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji następuje na podstawie wystawionego przez organ tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę organu o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, przy czym jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, organ przystępuje do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego z klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Następnie zgodnie z przepisami art. 119-122 ustawy, organ winien wydać postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym w formie postanowienia (postanowienie może być przesłane wraz z odpisem tytułu wykonawczego), w tym m.in. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania nakazanego obowiązku. Postanowienie winno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że jej nieuiszczenie we wskazanym terminie spowoduje ściągnięcie w trybie egzekucji należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem zastosowania określonych środków egzekucyjnych. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, może być oparte na zarzutach opartych na przepisach art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., tj. wydania postanowienia bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego oraz wszczęcia postępowania i wymierzenia grzywny bez wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o jakim mowa w art. 15 lub przed upływem wymienionego w tym przepisie terminu, wymierzenia grzywny w nieprawidłowej wysokości lub też zastosowania tego środka, gdyby okazał się on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Takich zarzutów wniesione zażalenie nie zawiera. Kolegium stwierdziło również, że przy nałożeniu na stronę po raz trzeci kary grzywny celem przymuszenia wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania przyłącza do istniejącej sieci kanalizacyjnej, ww. przepisy dotyczące prowadzenia egzekucji zostały również zachowane. Nakładając grzywnę w kwocie [...]zł organ jednocześnie wezwał stronę do uiszczenia nałożonej kary grzywny w terminie 7 dni na wskazany rachunek bankowy, z zagrożeniem iż w przypadku jej nieuiszczenie w ww. terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak też wezwał do wykonania w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] nr [...] wystawionego przez organ I instancji pouczając, iż w razie niewykonania ww. obowiązku w tym terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Organ II instancji wskazał, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ I instancji wystąpił do PWiK w S., tj. dysponenta istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie miejscowości K., z zapytaniem czy przedmiotowa działka nr [...] podłączona już jest do istniejącej kanalizacji. Pismem z dnia [...] PWiK w S. poinformowało organ, iż władający ww. działką nie posiada zawartej umowy na odprowadzanie ścieków oraz, że nieruchomość ta nie jest podłączona do sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Pismem z dnia [...] A. D. złożył skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając mu naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, - art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, których przeprowadzenie ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, - art. 124 k.p.a. poprzez wprowadzenie w obieg decyzji zawierającej sprzeczne ustalenia w treści, - art. 107 § 3 k.p.a. wobec niewskazania podstawy nieprzeprowadzenia dowodów opisanych przez skarżącego. Ponadto, skarżący zarzucił organowi naruszenie obowiązku dokonania wszechstronnych ustaleń dla wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla określenia stanu faktycznego bez naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w S. II Wydział Karny uniewinnił skarżącego od popełnienia zarzucanego mu czynu, polegającego na tym, że w okresie od 28 października 2016 r. do 22 maja 2017 r., w miejscowości K. [...], będąc właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] obręb K. nie posiadał nieruchomości podłączonej do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tj. wykroczenia z art. 10 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wyjaśnił ponadto, że z zeznań świadka – pracownika PWiK sp. z o.o. w S., zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, wynika, że na podstawie przeprowadzonych na przedmiotowej działce oględzin stwierdzono, wbrew temu co wynika z rysunku na mapie geodezyjnej, że znajdująca się na niej studzienka nie jest połączona z siecią główną. Do skargi załączono kserokopie wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt II W [...] oraz fragmentu protokołu rozprawy zawierającego zeznania świadka T. D. – pracownika PWiK w S. Rejon B. S., z których wynika, że uczestniczył w wykonanych przez Policję oględzinach posesji skarżącego. W wyniku oględzin stwierdzono, że studzienka nie ma połączenia z główną siecią. T. D. zeznał ponadto, że prawdopodobnie jest to błąd geodezyjny, gdyż na mapie zaznaczono, że jest połączenie. Jakiś geodeta najprawdopodobniej połączył tę studzienkę z siecią główną na rysunku, nie jest mu wiadomo dlaczego, zostało to przyjęte do zasobów starostwa i widnieje na każdej mapie. Świadek wskazał ponadto, że w zasobach PWiK nie ma protokołu odbioru kanalizacji ani przyłącza ze względu na to, że jest to sieć wybudowana w 2000 r. przez Urząd Miasta i Gminy B. S., a PWiK przejęło wszystkie urządzenia i dokumentację w 2006 r. Przedsiębiorstwo stwierdziło, że połączenie posesji skarżącego z główną siecią jest w oparciu o mapy i kamerowanie sieci głównej. Na kamerze widniał trójnik skierowany na posesję skarżącego, który był jednak zarośnięty tłuszczem i nie było widać gdzie on prowadzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia według kryterium zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza B. S., nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nałożonego decyzją Burmistrza B. S. z dnia [...] W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że prowadząc egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki – grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z § 2 tego przepisu wynika, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Art. 127 u.p.e.a. stanowi, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają kolejności, którą powinien stosować organ dokonując wyboru środka egzekucyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy wyborze środka egzekucyjnego organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności, bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. II OSK 2883/12, z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 704/10, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczania.nsa.gov.pl). Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku, przy zastosowaniu najskuteczniejszego i najmniej dolegliwego dla strony środka. W badanej sprawie, jak trafnie zauważył organ odwoławczy zostały spełnione stawiane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wymagania formalne, o których mowa w art. 122. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego po raz trzeci, w wysokości [...] zł. Zauważyć przy tym należy, że skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, które zakończyło się nałożeniem na niego obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej,jak i w toku postępowania egzekucyjnego, konsekwentnie kwestionował wykonalność tego obowiązku wywodząc, że jego nieruchomość nie posiada technicznych możliwości przyłączenia się do sieci. Sprawa nałożenia obowiązku była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, które opierając się na zgromadzonych przez organy administracji publicznej dokumentach oddaliły skargę i skargę kasacyjną A. D.. Pomimo wydanych przez sądy administracyjne orzeczeń i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skarżący w dalszym ciągu kwestionował i kwestionuje wykonalność nałożonego na niego obowiązku. Z tego punktu widzenia wydanie kolejnego postanowienia nakładającego grzywnę, w sześciokrotnie wyższej aniżeli za pierwszym razem wysokości, w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jawi się jako bezcelowe, bowiem postawa skarżącego w niniejszej sprawie jest jednoznaczna. W takiej sytuacji, przy założeniu, że egzekucja ma doprowadzić do wykonania obowiązku, a nie nakładania kolejnych grzywien w celu przymuszenia w coraz wyższych kwotach, należałoby rozważyć zastosowanie innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego, pod warunkiem wszakże, że zastosowanie tego środka jest w ogóle możliwe i doprowadzi do skutecznego wykonania nałożonego obowiązku, to jest podłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że w badanej sprawie, na etapie postępowania zażaleniowego pojawiły się okoliczności, które mogą podważać sens prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący domagał się bowiem przeprowadzenia dowodu z dokumentów, które wskazywać by mogły na to, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny. Organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia wnioskowanego dowodu i nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, poprzestając na zbadaniu, czy spełnione zostały wymogi formalne warunkujące nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Analiza załączonych do skargi dokumentów (tych, na które skarżący powoływał się w zażaleniu), prowadzi do wniosku, że egzekwowany obowiązek może okazać się niewykonalny ze względu na stwierdzoną w toczącym się przed Sądem Rejonowym w S. rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym (brakiem połączenia studzienki z siecią kanalizacyjną) i stanem istniejącym w dokumentach (państwowym zasobie geodezyjnym). W konsekwencji, w przypadku potwierdzenia tej okoliczności nakładanie kolejnej grzywny w celu przymuszenia będzie nieskuteczne, bowiem nie doprowadzi do wykonania obowiązku. Wykonanie zastępcze może zaś okazać się niemożliwe z tej przyczyny, że nie istnieją techniczne warunki podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. Wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] oraz treść złożonych przed tym sądem zeznań pracownika PWiK w S. mogą wskazywać na to, że stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci został ustalony na podstawie wadliwie sporządzonych dokumentów geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu. Jakkolwiek decyzja nakładająca obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, ujawnione na etapie postępowania przed sądem powszechnym okoliczności nie pozostają, zdaniem sądu, bez wpływu na ocenę zasadności nałożenia na skarżącego kolejnej grzywny w celu przymuszenia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w ogóle. W tej sytuacji organ, przed podjęciem dalszych działań egzekucyjnych, powinien rozważyć celowość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza B. S. z dnia [...] pomimo tego, że w sprawie zakończonej tą decyzją zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 312/07 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczania.nsa.gov.pl), przesądził o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku sądu administracyjnego, oddalającym skargę, wskazując, iż dopuszczalność zastosowania trybu nadzwyczajnego w takim przypadku zależy od tego, czy sądowi znane były przy oddaleniu skargi okoliczności powołane następnie jako podstawa wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy strona powołuje się na okoliczności i dowody nieznane sądowi przy oddaleniu skargi, a jednocześnie istniejące i nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a więc wskazuje na inny stan faktyczny niż przyjęty przez sąd, to wówczas organ administracji uprawniony jest do wznowienia postępowania bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego. Dopiero zatem po wyjaśnieniu przez organ, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i ewentualnie w zależności od wyników tego postępowania organ będzie mógł podjąć decyzję w przedmiocie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także zastosowania takich środków egzekucyjnych, które skutecznie doprowadzą do wykonania nałożonego na stronę obowiązku. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza B. S..