II SA/Sz 491/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi B. M. i W. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 21 maja 2024 r. nr WOA.7722.39.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez B. M. i W. G. (dalej zwanych jako: skarżący), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie - cyt.: "samowolnie wykonanych robót, polegających na utwardzeniu terenu (pełniącego funkcję drogi dojazdowej i parkingu) oraz wykonaniu zewnętrznej instalacji oświetleniowej, na terenie działki niezabudowanej nr [...] (obecnie [...]), obr. O. , gm. K.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy utwardzonego pasa terenu uzbrojonego w instalację oświetleniową pełniącego funkcję drogi dojazdowej oraz utwardzonego placu pełniącego funkcję parkingu na terenie działki nr ewid. gr. [...] obr. O. , gm. K.. Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. organ wezwał skarżących do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na terenie działki o nr [...] (obecnie [...]). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania w sprawie III Ns [...] o zasiedzenie przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 101 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu (pełniącego funkcję drogi dojazdowej i parkingu) oraz wykonaniu zewnętrznej instalacji oświetleniowej, na terenie działki niezabudowanej nr [...] (obecnie [...]), obr. O. , gm. K.. W ocenie organu I instancji nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, na które wskazuje we wniosku pełnomocnik strony bowiem brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego. Sprawa samowoli budowlanej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania może być rozstrzygana w oparciu o stan fatyczny i prawny w chwili podjęcia decyzji. Jednocześnie organ I pouczył stronę że na postanowienie przysługuje zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru w P., w terminie 7 dni, od dnia jego doręczenia. Zgadnie z pouczeniem pismem z dnia 21 marca 2024 r. Pani B.M. i Pan W. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie uznał, że jest ono niedopuszczalne. Zdaniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 141 § 1 k.pa., na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie, jeżeli przepis tak stanowi. Dalej organ odwoławczy powołał się na treść art. 101 § 3 k.p.a. w myśl, którego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. ZWINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest więc wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Ponadto organ II instancji stwierdził, że strona skarżąca została błędnie pouczona w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2024 r., znak: [...], o możliwości wniesienia na to postanowienie zażalenia do organu wyższej instancji. Pouczenie to jednak nie ma wpływu na wynikające z przepisów prawa rzeczywiste uprawnienia stron do wniesienia środka zaskarżenia na ww. postanowienie. Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. B. M. oraz W. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2024 r. zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 144 w zw. z art. 141 §1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2024 r., podczas gdy zawarty w art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia, w związku z czym prawo do wniesienia zażalenia przysługuje stronom; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 126 w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenie szkodzącego stronie, która zastosowała się do błędnego (zdaniem organu) pouczenia, podczas gdy do postanowień odpowiednio stosuje się przepis zapewniający stronie ochronę w razie wadliwego pouczenia, tj. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; 3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7a §1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odebrania stronie uprawnienia do wniesienia zażalenia, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu przedmiotowego wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczucinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kontrolowane postanowienie ZWINB wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. W konsekwencji obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu wojewódzkiego ZWINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak zasadnie wskazał organ, pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednak na gruncie cytowanego wyżej brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ww. ustawą nowelizującą k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym, po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli na takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Prawidłowo zatem ZWINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wadliwe pouczenie nie może "wykreować" środka zaskarżenia. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Nie budzi wątpliwości, że błędne pouczenie przez organ administracji w postanowieniu o możliwości wniesienia zażalenia nie tworzy dla strony postępowania uprawnienia, które faktycznie na danym etapie postępowania nie przysługiwało. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona takie postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.