II SA/Sz 495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. H.-A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. H.-A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...],po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." odmówił E. H.- A. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach nowej zabudowy zagrodowej". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji wniosek został rozpatrzony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o p.z.p. decyzja ta, na skutek odwołania E. H.- A., została uchylona decyzją z dnia [...]w przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W opinii organu odwoławczego Wójt Gminy pominął postępowanie uzgodnieniowe. Kolegium wskazało miedzy innymi, że art. 53 ust. 4 pkt 1b u.p.z.p. stanowi, że decyzje w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Ponownie rozpoznając sprawę Wójt przesłał decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnienia do: 1) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody; 2) Wydziału Środowiska i Gospodarki nieruchomościami w Starostwie Powiatowym w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) Regionalnego zarządu Gospodarki Wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88 d. ust. 2 u.p.z.p., 4) Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, na skutek odwołania inwestorki, została uchylona decyzją z dnia [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że organ nie wykazał, iż wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy sprzeciwiają się przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wójt Gminy ponownie przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym Wójt ponownie przeprowadził postępowanie. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów nr [...]. Wójt wyjaśnił, powołując się na art. 61 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi [...] ha i obejmuje grunty klasy [...]. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie na dzień wydania decyzji wynosi [...] ha. W ocenie Wójta, powołującego się na wyrok WSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/kr 221/13 na okoliczność rozumienia zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 2 pojęcia dostępu do drogi publicznej, przedmiotowa działka nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Teren działki nr [...] obręb posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr[..] obręb ) poprzez działki gminne stanowiące drogi wewnętrzne (dojazdowe do pól) nr [...], obręb. Jest to jedynie dostęp prawny, zapewniający w przyszłości połączenie przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną poprzez sieć dróg gminnych. Działka nie ma natomiast dostępu faktycznego, gdyż widoczne na mapach działki drogowe w rzeczywistości nie zapewniają odpowiedniego skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną. Wójt stwierdził, że nie został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 musi być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wskazując na art. 2 pkt 13 u.p.z.p oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) organ wywiódł, że brak jest istniejącej drogi zapewniającej komunikację odpowiednią dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał ponadto, że to, że planowany układ komunikacyjny będzie wystarczający dla danego zamierzenia nie jest tożsame z istniejącym dostępem do drogi publicznej terenu inwestycji. Jednocześnie organ wskazał, że nie rozstrzyga o możliwości lokalizacji zbiornika bezodpływowego na terenie polderu ze względu na treść § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wójt uznał natomiast za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Teren działki nr [...] obręb w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XI/75/15 z dnia 29.09.2015 r. położony jest na obszarze oznaczonym jako użytki zielone-poldery chronione przed zabudową. Organ stwierdził niezgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z powyższym Studium, gdyż teren działki [...] ze względu na jego depresyjne ukształtowanie przeznaczono w nim na poldery chronione przed zabudową, mające na celu zabezpieczenie przeciwpowodziowe. Opracowanie jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazuje kierunki polityki przestrzennej gminy, której elementem najważniejszym, poza zapewnieniem zrównoważonego rozwoju i działania na rzecz zaspokojenia potrzeb ludzi, jest dbałość o ich bezpieczeństwo. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, takim aktem jest plan miejscowy, który dla danego terenu nie obowiązuje, natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan nie może naruszać ustaleń studium. Z powyższego wynika, zdaniem Wójta, że w przypadku przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, działka będzie miała przeznaczenie takie jak w obowiązującym studium, czyli przeznaczona będzie na użytki zielone-poldery chronione przed zabudową. Na poparcie stanowiska o konieczności zgodności decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującym studium organ przywołał wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08. Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest w granicach polderu melioracyjnego "" z odprowadzeniem wód na stację pomp, która to przystosowana jest do odwadniania użytków rolnych. Polder ten obwałowany jest wałami przeciwpowodziowymi, które otaczając tereny zalewowe przeciwdziałają rozlaniu się wód powodziowych na chronione w ten sposób tereny sąsiednie. Polder ten jest okresowo podtapiany, w szczególności w okresach przejściowych wiosna – lato i jesień-zima, nie wpływają one ujemnie na polder, ale w przypadku realizacji planowanej inwestycji stałyby się realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto teren działki [...]znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu pod nazwą "", na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. z 14.04.2014 r. poz. 16370). Ewentualna realizacja przedmiotowej inwestycji na tym terenie może się wiązać ze złamaniem zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania , remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych i zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie organu realizacja planowanej inwestycji stałaby się zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Niedopuszczalne jest bowiem aby na terenie polderu z ustalone zostały warunki zabudowy zagrażające bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu ludzi. Organ podkreślił, że art. 61 ust. 1 ustawy u.p.z.p. wyznacza jedynie przesłanki konieczne i wystarczające do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten mówi o możliwości, a nie np. o konieczności czy obowiązku wydania decyzji, nie zawsze ich spełnienie może być możliwe do pogodzenia z przepisami odrębnymi, a także nie zawsze może być ocenione korzystnie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju, a także innych przewidzianych w ustawie wartości warunkujących zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę. Dla wnioskowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy w szczególności ze względu na brak faktycznego dostępu do drogi publicznej oraz brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji może ona wywrzeć niekorzystny wpływ na zachowanie ładu przestrzennego, tj. zabudowy całego polderu, który ma służyć racjonalnej gospodarce wodnej. Zabudowa polderu przyczyni się do ograniczenia chłonności łąk i w konsekwencji nadmiar wody będzie wypychany poza polder. E. H.-A. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji podnosząc zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości na jakiej podstawie organ uznał, że przedmiotowa działka nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej. Odwołująca się wskazała, że od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie - przy pierwszych decyzjach odmownych Wójt nie podnosił braku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. Dopiero po powtórnym uchyleniu przez SKO odmownej decyzji organ wynalazł nowy argument w postaci braku istniejącej drogi zapewniającej odpowiednią komunikację. Strona przedstawiła obszerny wywód prawny na poparcie swojego stanowiska, dotyczącego definicji legalnej pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, że działka nr ma dostęp pośredni do drogi publicznej (dz. nr 378 obręb ) poprzez drogi wewnętrzne oraz do drogi publicznej od strony zachodniopółnocnej (dz. Nr[..] obr. łączy się z drogą publiczną dz. nr [...] obręb ) poprzez drogi wewnętrzne wydzielone geodezyjnie (dz. nr [..]). Wójt Gminy w ogóle nie uwzględnił dojazdu od tej strony - droga wewnętrzna polna jest dużo krótsza (ok. m) i przejezdna, o nawierzchni ziemnej. Szerokość pasa drogowego wynosi od m, a więc zgodnie z § 14 pkt 1 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest wystarczająca. Kwestionując przedstawioną w decyzji Wójta wykładnię pojęcia "uzbrojenie terenu" strona przywołała również wyrok WSA z dnia 28-02-2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/13 i stwierdziła między innymi, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś przepisów nie wynikało, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. Zdaniem strony, ustawodawca w u.p.z.p. oddzielił dostęp do drogi publicznej od zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. W przypadku gdy droga wewnętrzna jest wydzielona geodezyjnie (dr), ma wystarczającą szerokość i jest przejezdna, nie można twierdzić, że nie zapewnia możliwości komunikacji z drogą publiczną. Tak więc warunki określone w pkt. 2 i pkt. 3 u.p.z.p. są spełnione. Teren działki nr nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody, nie jest obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią. W wyniku wprowadzenia zmian w studium teren działki nr [...] położony w dotychczas wyznaczonych "obszarach potencjalnych, które mogą być przeznaczone pod zabudowę" - znajdujących się w granicach obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, został wyłączony spod zabudowy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego tzn. nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Jako akt o charakterze wewnętrznym studium nie może wywoływać skutków wobec podmiotów prywatnych. Jego ustalenia, stosownie do ust. 4 powołanego przepisu są wiążące jedynie dla organów gminy i tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. W rezultacie, jeśli gmina zdecyduje się uchwalić dla danego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia tego planu muszą być zgodne ze studium, natomiast nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do przytoczonego orzeczenia NSA dot. zgodności ze studium, stanowisko składu orzekającego nie znalazło potwierdzenia w kolejnych wyrokach NSA - w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, aby uzależnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami studium. Z uzyskanych uzgodnień z właściwymi organami nie wynika, że przedmiotowa działka położona jest w granicach polderu melioracyjnego, ale nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - teren może być tylko okresowo podtapiany, co w przypadku czynnej sieci drenarskiej i odprowadzenia wód na stację pomp nie stanowi, zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. Wnioskodawca zamierza wybudować siedlisko rolne w pobliżu drogi gminnej na terenie najwyżej położonym, gdzie nie występują rowy melioracyjne tak jak pokazano na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przy zachowaniu istniejącego systemu czynnej sieci drenarskiej oraz cieków otwartych w postaci rowów szczegółowych zagrożenie wystąpienia podtopień we wskazanym miejscu jest znikome, tym bardziej nie wystąpi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi - potencjalnych użytkowników zamierzonej inwestycji. Obecnie obszar działki jest zarośnięty, w zasadzie nieużytkowany, a budowa siedliska rolnego przyczyni się do bardziej racjonalnego wykorzystania łąk - funkcja terenu pozostanie taka sama - użytki zielone. Stwierdzenie organu, że realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie polderu i " " stanie się zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia jest błędne, ponieważ konieczność zachowania wymogów i zakazów obowiązujących na terenie Pasa Nadmorskiego jest wymagana na etapie opracowania projektu budowlanego każdej inwestycji, gdzie również określa się warunki zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie występują żadne przesłanki, że usytuowanie siedliska rolnego na działce nr spowoduje zagrożenie życia i mienia. Pasie Nadmorskim realizowanych jest wiele inwestycji, przy których uwzględnia się zakazy i wymogi w sprawie obszarów chronionego krajobrazu - samo położenie nie może być podstawą do odmowy. Również położenie w granicach polderu oraz obawa organu o możliwość zabudowy polderu nie może być argumentem przy odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy właściciel ma prawo do swobodnego zagospodarowania posiadanego terenu według własnych potrzeb (oczywiście w granicach obowiązującego prawa). Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, prawo do dysponowania rzeczą własną może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ład przestrzenny nie powinien prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy, a ponieważ ustawa posługuje się nie zawsze jasnymi sformułowaniami, to w razie wątpliwości organ powinien je interpretować na korzyść uprawnień właściciela terenu. Takie postępowanie jest sprzeczne z ogólnymi przepisami K.p.a. jak również poczuciem przestrzegania zasad zaufania do urzędu, który powinien przecież działać w interesie inwestora oraz umożliwić mu możliwość zabudowy obiektów o wnioskowanych parametrach i cechach, kiedy te parametry i cechy nie naruszają przepisów szczególnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: K.p.a.), art. 59-64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że E. H.-A., właścicielka działki nr [...] obręb, gm. , wnioskiem z dnia 29 lipca 2014r. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie w/w działki. We wniosku określono m.in. gabaryty obu budynków, wskazano sposoby zaopatrzenia siedliska w poszczególne media, ze wskazaniem dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania wnioskodawczyni, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja Nr [...]r.). Wniosek E. H.-A. był jeszcze dwukrotnie przedmiotem rozpatrzenia organu I instancji (oprócz obecnie zaskarżonej decyzji), a wydawane decyzje każdorazowo orzekały o odmowie ustalenia warunków zabudowy (decyzja z dnia [...] i decyzja z dnia [...]). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze każdorazowo uchylało ww. decyzje organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (odpowiednio: decyzja [...] r. i decyzja [...] r.) Obecnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wójt Gminy i tym razem odmówił ustalenia warunków zabudowy, z tych samych powodów, które wskazywano w poprzednich decyzjach tego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przytoczeniu zarzutów i wniosków odwołania w ramach jego rozpatrzenia i po zapoznaniu się z aktami wskazało, że w myśl przepisów określonych w art. 59 - art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ w postępowaniu prowadzącym do ustalenia warunków zabudowy jest obowiązany przeprowadzić następujące czynności: 1/ zbadać czy złożony wniosek spełnia wymogi ustawowe wynikające z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1; braki wniosku należy uzupełnić na podstawie art. 64 ust. 2 K.p.a.; 2/ zbadać czy planowana inwestycja łącznie spełnia 5 warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-pkt 5; 3/ dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1); 4/ na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczyć obszar tzw. dobrego sąsiedztwa wokół przedmiotowej działki, którego granice wyznacza się wokół nieruchomości objętej wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu, dokonując na nim analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie parametrów i wskaźników określonych w § 1 w/w rozporządzenia, na każdej z działek tam położonych, tzw. analizy urb.-arch.; wyniki tej analizy stanowią podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku; 5/ na podstawie wyników analizy urb.-arch. sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy, powierzając to osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.); 6/ ocenić prawidłowość ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy przez pryzmat przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego oraz przepisów odrębnych; [...] na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 - projekt decyzji o warunkach zabudowy (wraz z załącznikami) poddać uzgodnieniom z organami właściwymi w zakresie tych przepisów odrębnych, które wskazano w analizie dokonywanej na podstawie art. 53 ust. 3; 8/dokonać korekty projektu decyzji o warunki wynikające z uzgodnień; 9/ decyzja o warunkach zabudowy winna spełniać wymogi art. 54 w związku z art. 64 ustawy. W art.63 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca nakazał, iż w decyzji zamieszcza się informację, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich; 10/ decyzję wraz z 3 załącznikami (oprócz załącznika wyznaczającego linie rozgraniczające teren inwestycji, winna zawierać jeszcze dwa załączniki, o których mowa w § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) przesłać wnioskodawcy i ustalonym stronom postępowania; załączniki stanowiące część decyzji, winny być opisane jakiej decyzji dotyczą oraz podpisane przez osobę upoważnioną do jej wydawania wraz z pieczęcią organu. Oprócz przeprowadzenia w/w obowiązkowych czynności wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na organie spoczywają obowiązki wynikające z przepisów K.p.a. W myśl tych przepisów organ przy ocenie wstępnej wniosku winien ustalić krąg stron postępowania (najczęściej są to właściciele sąsiednich nieruchomości); zawiadomić strony postępowania o wszczęciu postępowania w tej sprawie; po zakończeniu postępowania, ale jeszcze przed wydaniem decyzji organ jest zobowiązany na podstawie art. 10 i 81 K.p.a. zawiadomić wszystkie strony postępowania o jego zakończeniu i możliwości skorzystania z przysługującego im prawa zapoznania się z zebranymi dowodami celem ustosunkowania się do niego. SKO oceniając materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, zebrany w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji czynności wynikających z ww. przepisów u.p.z.p., stwierdziło, iż organ I instancji te wyżej opisane czynności w pełni wykonał. Akta sprawy zawierają dokonaną przez organ I instancji na podstawie przepisów art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, w treści której zawarto również wyniki badania łącznego spełnienia pięciu warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z ustaleń ww. analizy wynika, że teren objęty inwestycją, znajduje się na obszarze użytków zielonych - jako polder " ", obwałowanego wałami przeciwpowodziowymi, który okresowo jest podtapiany w okresach wiosna-lato, jesień-zima, co powoduje, że realizacja planowanej zabudowy stałaby się realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi, a zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt a ustawy Prawo wodne, polder jest budowlą przeciwpowodziową. Ponadto teren inwestycji znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu pn. K. P. N., na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXXII/375/05 z dnia 15 września 2009 r. (Dz. Urz. Wojew. Zachód, z 2014r. poz.1637 ze zm.), takie jak: zakaz niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. W analizie wskazano, iż nie badano warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (pkt 1 art. 61 ust. 1), gdyż planowana na działce nr o pow. [...] obręb inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie wynosi[...]ha, czyli zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Na podstawie wyników ww. analizy został sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów tj. W. T. - upr. bud. Nr [...]. Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat przepisów art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś. oraz art.107 § 3 K.p.a., stwierdzić należy, iż w jej uzasadnieniu organ szczegółowo wyjaśnił uwarunkowania, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określonych w pkt 2 i pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy, tj. teren nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto organ wskazał, iż teren objęty inwestycją położony jest w granicach polderu K., w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy NR XV/112/12 z dnia 3 lutego 2012 r. jako użytki zielone - poldery chronione przed zabudową, gdyż jak organ zauważył, teren polderu z jego depresyjnym ukształtowaniem, ma na celu zabezpieczenie przeciwpowodziowe. W dalszej części organ podniósł, iż co prawda Studium, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to, że wydawane decyzje o warunkach zabudowy mogą być sprzeczne z jego ustaleniami, na dowód czego organ przywołał wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08. Organ wskazał też, że polder K. jest okresowo podtapiany, w szczególności w okresach przejściowych wiosna-lato i jesień- zima, a w przypadku realizacji tam zabudowy - podtopienia te stałyby się realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi. Mając powyższe na uwadze Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w świetle wyżej wykazanego stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy, zarzuty te Kolegium uznało za nieuzasadnione. E. H. – A., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia i rozważenia, z uwagi na okoliczności sprawy, zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy, w trybie art. 145 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano wszystkie decyzje organów orzekających w sprawie obu instancji poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. W szczególności skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, ponownie stwierdzając, iż Studium nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie może stanowić przesłanki odmowy wydania przedmiotowej decyzji. W kwestii zaś dostępu do drogi publicznej, Kolegium wytknęło brak spójności - w analizie załączonej do decyzji Wójta Gminy w jednym jej punkcie stwierdzano taki dostęp, a w innym wskazywano jego brak. Sprawa trafiła zatem do ponownego rozpoznania. Wójt gminy, dnia [...] r. po raz czwarty, całkowicie ignorując uwagi Kolegium w zakresie roli i charakteru prawnego Studium, odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdził brak dostępu do drogi publicznej, mimo że w dwóch poprzednich decyzjach ustalał, iż dostęp taki nieruchomość posiada. Dla potrzeb swojej ponownej odmowy uczynienia zadość wnioskowi skarżącej, podniósł, iż owszem, istnieje dostęp pośredni (co jest wystarczające dla uzyskania warunków zabudowy) poprzez gminne drogi wewnętrzne widoczne na mapach, ale w rzeczywistości nie zapewniają one odpowiedniego skomunikowania. Twierdzenie takie nie zostało poparte żadnymi dowodami, ani nawet wyjaśnieniami, z jakiego to powodu istniejące i ujęte na mapach drogi miałyby nie stanowić dostępu do drogi publicznej. Konsekwencją takiego stanowiska miało być, w ocenie organu I instancji, nie spełnienie także innego warunku art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie odpowiedniego uzbrojenia terenu. Ponadto, Wójt Gminy zarzucił po raz czwarty niezgodność inwestycji ze Studium oraz Uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, mimo że organ odwoławczy wielokrotnie wskazywał, iż Studium nie może być podstawą prawną odmowy, a Uchwała Sejmiku nie zakazuje zabudowy, a jedynie nakazuje uwzględniać przy zabudowie ochronę przyrody. Od takiej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Skarżąca, zarzucając organowi I instancji między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie oceny dostępu do drogi publicznej, jak i przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowa działka nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, mimo że dotychczas ocena organu i instancji pozostawała zgoła odmienna. Zarzucono także naruszenie przepisu materialnego w przedmiocie prawidłowości uzbrojenia. Ponownie także wskazano, iż Studium nie może być traktowane jako akt prawa, w świetle którego ocenia się dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, Kolegium diametralnie zmieniło swoją ocenę co do charakteru Studium i treści Uchwały i nie wyjaśniło, dlaczego dało wiarę ustaleniom Wójta Gminy w zakresie braku dostępu do drogi publicznej, mimo że poprzednio wielokrotnie dostęp taki uznano za istniejący. Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym nawet w sposób lapidarny, dlaczego zarzuty skarżącej zwarte w odwołaniu uznał za nieuzasadnione. Skarżąca przedstawiła wyczerpująco argumenty prawne i faktyczne przesądzające o istnieniu dostępu do drogi publicznej i prawidłowym uzbrojeniu terenu, a Wójt Gminy sformułował tezę odwrotną, sprzeczną ze sporządzonymi mapami i niczym nie udowodnioną. Mimo to organ odwoławczy w swojej decyzji dał wiarę niespójnym, sprzecznym na przestrzeni całego postępowania, twierdzeniom Wójta Gminy , uznając je, także gołosłownie, za prawidłowe. Zgromadzony materiał dowodowy, w postaci map przedstawiających drogi wewnętrzne zapewniające dostęp pośredni do planowanej inwestycji, jak również szczegółowe wyjaśnienia Skarżącej zawarte w odwołaniu, wskazywały tymczasem w sposób nie budzący wątpliwości, iż dostęp taki był zapewniony. Tym samym skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyła : 1) przepis prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że działka nr nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej, 2) przepis prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [..] r., skarżąca podniosła, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 przywołanej wyżej ustawy zawarł definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, że przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [...], na której planowana jest zabudowa, ma wręcz dwa dostępy do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne (stanowiące działkę nr obręb ), oraz od strony z. (przez działkę nr [...] obr. , która łączy się z drogą publiczną - działka nr [...] obręb poprzez drogi wewnętrzne wydzielone geodezyjnie (działki nr [...]). Zarówno Wójt Gminy , jak i Organ wydający skarżona decyzję, w ogóle nie uwzględnił dojazdu od strony z., która jest w pełni przejezdna, a jej szerokość wynosi od m, a więc spełnia warunki, o jakich mowa w § 14 pkt. 1 rozp. MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła, że inwestycja posiada inny dostęp do drogi publicznej niż stwierdzony przez organy orzekające w sprawie. Powołała się jednocześnie na liczne orzecznictwo, co do wykładni tego pojęcia funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: NSA z 10.06/2014 r. II OSK 76/13, LEX nr 1519427, WSA z dnia 22.10.2009, II SA/Lu 446/09, LEX nr 573790, z dnia 7.12.2011, II SA/Kr 1348/11, LEX nr 1152796). Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy, dopuścił się także błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy przez przyjęcie w ślad za organem I instancji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tej mierze Samorządowe Kolegium Odwoławcze żaden sposób nie odniosło się do argumentacji skarżącej, która opierała się na wywodzie stanowiącym, iż drogi nie stanowią elementu uzbrojenia, potwierdzonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2013 r. (II SA/Kr 300/13 LEX nr 1429602). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełni nie definiuje pojęcia "uzbrojenie terenu", odsyłając w tej mierze, do innego aktu prawnego. W konsekwencji, przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Przepis ten nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także "budowy drogi" nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzenie uzbrojenia terenu. Pojęcie "infrastruktura techniczna" stanowi bowiem pojęcie szersze niż "uzbrojenie terenu". Drogi nie są zatem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementem sieci uzbrojenia terenu. Kwestia dostępu do drogi publicznej została przez ustawodawcę odrębnie wyartykułowana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i trudno uznać, aby racjonalny ustawodawca, konstruując przesłanki ustalenia warunków zabudowy, i oddzielając dostęp do drogi publicznej od zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, jednocześnie traktował drogi jako elementy takiego uzbrojenia. W przypadku gdy droga wewnętrzna jest wydzielona geodezyjnie, ma wystarczającą szerokość i jest przejezdna, nie można twierdzić, że nie zapewnia możliwości komunikacji z drogą publiczną. W ocenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odnosząc się to spójnych i rzetelnych wywodów zawartych w odwołaniu w odniesieniu do kwestii technicznych takich jak dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu, dając przy tym wiarę zmiennym i sprzecznym z obowiązującymi przepisami twierdzeniom organu I instancji, rażąco naruszyło normy postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej i posiada odpowiednie uzbrojenie. Tymczasem, realizując zasadę dwuinstancyjności, Kolegium Odwoławcze winno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, na co wyraźnie wskazuje dorobek orzecznictwa (wyrok WSA z dnia 12.02.2012 r., II SA/Sz 1105/14,LEX nr 165068). Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wydając skarżoną decyzję, naruszyło normę art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., błędnie przyjmując, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu tego artykułu. Tymczasem, co w swoich dotychczasowych decyzjach wydawanych w niniejszej sprawie wielokrotnie podkreślał sam organ odwoławczy, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego tzn. nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Jako akt o charakterze wewnętrznym studium nie może wywoływać skutków wobec podmiotów prywatnych. Jego ustalenia, stosownie do ust. 4 powołanego przepisu są wiążące jedynie dla organów gminy i tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. W rezultacie, jeśli gmina zdecyduje się uchwalić dla danego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia tego planu muszą być zgodne ze Studium, natomiast nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na stanowisko orzecznictwa i doktryny skarżąca wywiodła, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium. (II OSK 317/07wyrok NSA W-wa 2008-03-31 LEX nr 490164). Przyjmując w skarżonej decyzji, iż Studium stanowi jednak akt prawny, w świetle którego ocenia się zgodność decyzji o warunkach zabudowy, mimo wyrażanej wielokrotnie innej opinii na ten temat, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia kolejnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie normy art. 8, nakazującego organom działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego. Diametralna zmiana oceny prawnej, bez żadnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, przesądza o jawnym pogwałceniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze takiej zasady. Orzecznictwo dostrzega złamanie zasady pogłębiania zaufania w sytuacji, w której dotyczy ona różnych organów, tym bardziej jest więc to naganne, gdy odmienne stanowisko w tym samym stanie prawnym prezentuje ten sam organ (wyrok NSA OZ z dnia 7.08.1998 r., I SA/Gd 1528/96, LEX nr 37585). Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w zaskarżonej decyzji, przychyliło się do stanowiska Wójta Gminy , jak należy przypuszczać, w ogóle nie zapoznając się z treścią przedmiotowego Studium. Wójt Gminy , cytował zapis Studium istotny w niniejszej sprawie w sposób niepełny, wskazując, że przedmiotowa działka leży na terenie: "użytków zielonych- polderów chronionych przed zabudową". Tymczasem Studium w tym zapisie (s. 70) stanowi, iż są to poldery chronione przed zabudową "nie związaną z funkcją rolniczą". Zmienia to diametralnie postrzeganie tego zapisu w sytuacji, gdy warunki zabudowy dotyczyć miały zabudowy zagrodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich istotnych naruszeń prawa, nawet jeśli nie były zarzucane skargą. Dokonując w powyższych granicach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest wprawdzie zasadna, jednakże w aktualnym stanie sprawy, merytoryczna ocena zasadności stanowiska organu odwoławczego nie jest możliwa. Istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którym dotknięta jest zaskarżona decyzja, wymaga bowiem jej usunięcia z obrotu prawnego. Mianowicie, z opisanego na wstępie niniejszych motywów przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że wydanie obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji ostatecznej poprzedziło czterokrotne rozstrzygniecie organu I instancji, który za każdym razem wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Trzykrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem E.H.-A. z dnia 30 lipca 2014 r. Taka diametralna zmiana stanowiska Kolegium nastąpiła przy jednoczesnym całkowitym uchyleniu się przez organ odwoławczy od obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą (art. 15 K.p.a.), organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale działając w trybie art. 138 K.p.a., jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Odwołanie strony przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego należy rozumieć między innymi rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikających z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu wyjaśniającym z uwzględnieniem zarówno stanowiska zajętego przez organ I instancji jak i przez stronę postępowania. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego jest uzasadnienie decyzji, które powinno, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), co trafnie podniesiono w skardze. Dlatego nie może być uznane za zgodne z prawem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, które - tak jak w przedmiotowej sprawie - zamiast ustaleń i ocen własnych organu odwoławczego wskazuje czynności jakie organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy podjął zgodnie z art. 59-64 ust. 1 u.p.z.p. i wymienia ustalenia faktyczne i oceny prawne dokonane przez ten organ, po czym kwituje odwołanie następującym stwierdzeniem: "odnosząc się do zarzutów odwołania, w świetle wyżej wskazanego stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy, zarzuty te uznać należy za nieuzasadnione". W rezultacie, nie wiadomo jest czy organ odwoławczy zarzuty te rozważył oraz z jakich powodów ich nie uwzględnił. W szczególności, Kolegium nie odniosło się do zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżącej kwestionujących ustalenia organu I instancji, że przedmiotowa działka nr nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Skarżąca wywodząc w odwołaniu, że działka inwestycyjna spełnia warunek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, wyjaśniła, że jest to dostęp pośredni (dz. nr [...] obręb ) poprzez drogi wewnętrzne oraz do drogi publicznej od strony z.j (dz. Nr[..] obr. łączy się z drogą publiczną dz. nr obr. ) poprzez drogi wewnętrzne wydzielone geodezyjnie (dz. nr [..]), czego nie uwzględnił Wójt w swojej decyzji. Droga wewnętrzna polna jest według strony, dużo krótsza (. m) i przejezdna o nawierzchni ziemnej, szerokość pasa drogowego wynosi od 5 do 7 m. Do twierdzeń tych Kolegium nie ustosunkowało się w żaden sposób. Podobnie organ odwoławczy zignorował stanowisko strony kwestionujące dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i przyjęte przez ten organ ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla jej zamierzenia budowlanego. Kolegium nie poddało żadnej ocenie stanowiska organu I instancji w kontekście twierdzeń skarżącej, że Studium nie będąc aktem prawa miejscowego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może wywoływać skutków wobec podmiotów prywatnych, zaś przytoczone w decyzji orzeczenie NSA dotyczące zgodności ze Studium nie znalazło potwierdzenia w kolejnych wyrokach. W zaskarżonej decyzji brak jest również analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do twierdzeń strony, powołującej się między innymi na znajdujące się w aktach sprawy materiały pochodzące od organów dokonujących uzgodnień (w toku postępowania zakończonego wydaniem przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym) i wywodzącej, że teren działki nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody i nie jest obszarem bezpośrednio zagrożonym powodzią. Brak jest także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutu błędnego ustalenia przez Wójta Gminy , że realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie polderu i P. N. stanie się zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty odwołania nie mają charakteru ogólnikowego, lecz zostały uzasadnione w sposób umożliwiający ocenę ich zasadności. Uchylenie się przez Kolegium od tych wszystkich obowiązków stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 77§ 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć wypada, że sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Nie może zatem nie tylko prowadzić postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dozwala na to art. 106 § 3 P.p.s.a., ale również nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, które wcześniej były podniesione w odwołaniu, a nie zostały w ogóle rozpatrzone przez organ odwoławczy. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do przejęcia przez sąd administracyjny zadań organu administracji publicznej drugiej instancji, co należy poddać Kolegium pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrzenie to powinno uwzględniać w szczególności powyższe stanowisko Sądu w odniesieniu do roli organu odwoławczego oraz sposobu procedowania przez ten organ, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji odwoławczej powinno stanowić wypadkową oceny zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do niekontrowersyjnych ustaleń faktycznych, a także wyważenia argumentów organu I instancji i zarzutów oraz twierdzeń strony, z uwzględnieniem interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Tok rozumowania organu odwoławczego zawierający ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniać musi wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisach art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.