II SA/Sz 503/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i G. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134, art. 129 § 2, art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwaną dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż G. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika adw. J. K. wnieśli po upływie terminu odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budynku garażowo – gospodarczo – magazynowego na terenie działki nr [...]. Stan faktyczny sprawy wyłaniający z treści powołanego wyżej postanowienia organu odwoławczego przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budynku garażowo – gospodarczo – magazynowego na terenie działki nr [...] na rzecz J. S. Powyższą decyzję organ pierwszej instancji przesłał pocztą na adres Kancelarii adw. J. K., pełnomocnika G. S. i J. S., tj. na ul. [...]. Przesyłka polecona z uwagi na niemożność jej osobistego doręczenia pełnomocnikowi złożona została w placówce pocztowej na okres siedmiu dni (awizo). Powtórnego awiza dokonano dnia 15 marca 2013 r. na kolejne siedem dni. Ponieważ adresat, po upływie czternastu dni liczonych od dnia pozostawienia przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym, nie odebrał przesyłki, urząd ten w dniu 22 marca 2013 r. zwrócił przesyłkę do nadawcy z adnotacją "ZWROT. Nie podjęto w terminie". W dniu 13 lutego 2014 r. adw. J. K. odebrał osobiście w siedzibie organu decyzję Burmistrza z dnia [...] r., co potwierdził własnoręcznym podpisem, opatrzonym ww. datą, na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 231 verte). Następnie, w dniu 27 lutego 2014 r., wskazany wyżej pełnomocnik nadał pocztą odwołanie w imieniu inwestora od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że jest ona niezgodna z prawem i jako taka powinna być wyeliminowania z obiegu prawnego. Jednocześnie pełnomocnik poinformował organ, że uległ zmianie adres kancelarii pełnomocnika. Nowy adres to: ul. [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione przez adw. J. K., działającego w imieniu G. i J. S. zostało złożone po upływie czternastodniowego terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a., liczonego od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia, Kolegium wskazało na okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki, kierowanej do pełnomocnika (awizo powtórne w dniu 15 marca 2013 r.), która zawierała decyzję organu pierwszej instancji. Potwierdzeniem tego stanu faktycznego jest, według organu, załączona koperta, na której odciśnięto pieczątki pocztowe, w tym adnotacja, "zwrot nie podjęto w terminie, 22.03.2013". Kolegium stwierdziło, że niepodjęcie awizowanej przesyłki w ciągu czternastu dni, od dnia złożenia jej w urzędzie pocztowym, wywołało ten skutek prawny, że zgodnie z art. 44 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego czternastodniowego terminu, tj. w dniu 22 marca 2013 r. Jak zauważył organ odwoławczy, doręczenie pisma w trybie art. 44 K.p.a. jest prawnie skuteczne, tj. wywołuje takie same skutki jak doręczenie decyzji do rąk adresata. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że odwołanie pełnomocnika, wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 27 lutego 2014 r., od decyzji organu pierwszej instancji, zostało złożone po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Organ zauważył, że nie ma przy tym znaczenia, że faktycznie pełnomocnik odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu 13 lutego 2014 r., bowiem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 22 marca 2013 r. J. S. i G. S., reprezentowani przez pełnomocnika adw. J. K. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu, skarżący zarzucili naruszenie art. 129 § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że odwołanie zostało złożone po terminie. Według skarżących, z rozstrzygnięciem organu i przedstawioną na jego poparcie argumentacją, nie sposób się zgodzić. Jak zauważyli skarżący, przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została wysłana na nieprawidłowy adres: ul. [...], który był nieaktualny od grudnia 2010 r. Wówczas pełnomocnik składając kolejne odwołanie w sprawie, jako adres do korespondencji wskazał: ul. [...]. Adres ten obowiązywał do grudnia 2012 r., kiedy to pismem kierowanym do Kolegium, pełnomocnik strony wskazał nowy adres do korespondencji: al. [...]. Według skarżących, informacja o kolejnej zmianie adresu została skutecznie doręczona, o czym świadczy pismo organu odwoławczego z dnia 11 grudnia 2012 r. skierowane do pełnomocnika strony. Zdaniem skarżących, decyzja z dnia [...] r. została im wysłana pod zły adres i nie doszło tym samym do skutecznego jej doręczenia. W tych okolicznościach, skarżący uważają, że prawidłowe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji miało miejsce w dniu 13 lutego 2014 r., kiedy to pełnomocnik strony osobiście odebrał tę decyzję. Oznacza to ich zdaniem, że termin do złożenia odwołania upływał w dniu 27 lutego 2014 r. W tym też dniu odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym, co jest równoznaczne z dotrzymaniem terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na ww. skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, nie zgadza się ze stanowiskiem, że prawidłowe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji miało miejsce w dniu 13 lutego 2014 r. Według Kolegium, nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżących w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zakończonej decyzją z dnia [...] r. nie powiadomił organu o zmianie adresu do doręczeń, tj. al. [...]. Kolegium zauważyło, że adres ten został podany faktycznie w piśmie strony z dnia 3 grudnia 2012 r., kierowanym do organu odwoławczego w sprawie prowadzonej pod nr [...]. Zdaniem Kolegium, nie można powyższego uznać za równoznaczne z powiadomieniem o zmianie adresu w postępowaniu przez organem pierwszej instancji. Za takie zawiadomienie, Kolegium nie uznało także pisma własnego z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie nr [...], przesłanego do wiadomości na adres pełnomocnika na ul. [....]. Na rozprawie w dniu 25 września 2014 r., pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wniósł i wywiódł, jak w skardze. Przedłożył do wglądu pismo z dnia 3 grudnia 2012 r., w którym zawiadamiał o zmianie adresu do korespondencji. Pełnomocnik przyzna że podany w piśmie numer sprawy ([...]), pod którą była zarejestrowana w Kolegium, nie jest właściwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.", sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Kontrola działań organu odwoławczego w tejże sprawie doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sprawy objętej skargą J. S. i G. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę prawną dla powołanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134, art. 129 § 2, art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "K.p.a.". Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze okoliczności, w jakich powołany wyżej przepis stał się podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie, dalsze wywody Sąd ograniczy do kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a., termin do wniesienia odwołania o decyzji organu pierwszej instancji wynosi 14 dni, od dnia doręczenia decyzji stronie. Istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, było ustalenie przezeń daty skutecznego doręczenia decyzji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika. Jak wynika z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja Burmistrza z dnia [...] r. została doręczona pełnomocnikowi J. S. i B. S. w trybie uregulowanym w art. 44 § 1- § 4 K.p.a. Powołane unormowanie wprowadza instytucję fikcji prawnej doręczenia, ma ona zastosowanie, gdy doręczyciel nie ma możliwości doręczenia przesyłki w sposób właściwy, czyli do rąk adresata (art. 42 K.p.a.), lub też w sposób zastępczy do rąk innej osoby (art. 43 K.p.a.). Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wywiódł skutki z fikcji prawnej doręczenia pisma za pokwitowaniem dokonanego przez urząd pocztowy. Stosownie do art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.) Jak wynika z art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z zestawienia powołanego wyżej uregulowania prawnego wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku spełnienia łącznie powołanych przesłanek, doręczenie dokonane przez operatora pocztowego w trybie art. 44 K.p.a. może być uznane za skutecznie. W okolicznościach niniejszej sprawy, między stronami sporna jest kwestia adresu, pod którym winna być kierowana korespondencja dla skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika. Wątpliwości Sądu budzi jednak prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Rzecz dotyczy danych jakie zostały uwidocznione przez doręczającego na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W szczególności uwagę zwraca brak oznaczenia przez doręczającego wszystkich okoliczności wymaganych zgodnie z brzmieniem art. 44 § 2 K.p.a. W świetle poglądów doktryny, zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nim się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. W pierwszej kolejności jest to zbiorcza skrzynka oddawcza. Jeżeli taka skrzynka nie została zainstalowana lub jest uszkodzona, doręczyciel operatora wyznaczonego będzie mógł pozostawić zawiadomienie w jednym z miejsc wymienionych we wspomnianym przepisie (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13, s. 271). Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 K.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (patrz postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/7 oraz w Lex nr 1234293). W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinien stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. Fakt, iż nie zawiera on rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 K.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, opubl. w Lex nr 1301252). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd dostrzegł, że na kopercie i na potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o tym, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 K.p.a.) pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przy pierwszym powiadomieniu, posłużono się pieczątką "Awizowano w UP adresat nieobecny", brak jest w aktach sprawy czytelnego oznaczenia daty tej czynności oraz adnotacji, gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. W przypadku pozostawienia powtórnego zawiadomienia, posłużono się pieczątką "Awizo powtórne...Dnia...", pod którym znajduje odcisk stempla pocztowego z datą "15.03.2013" oraz podpis doręczającego. W przypadku drugiego zawiadomienia brak było również oznaczenia przez doręczającego, gdzie zostało ono pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma. W ocenie Sądu, nie można uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, opubl. w Lex nr 1068869). Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, w trybie art. 44 K.p.a., było skuteczne. W konsekwencji organ ten nieprawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 22 marca 2013 r. Oczywiście słusznie organ odwoławczy wskazał, że gdyby nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji nie otwierałoby terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, z uwagi na niespełnienie przez doręczyciela wszystkich wymaganych wymogów awizowania przesyłki, skutek procesowy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, w sposób określony w art. 44 § 4 K.p.a., nie nastąpił. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 i art. 129 § 2 K.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji organu z dnia [...] r., w trybie art. 44 K.p.a., co wobec faktu podnoszonego w skardze, a znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, o odbiorze przedmiotowego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika skarżących w dniu 13 lutego 2014 r., powinno skłonić organ do rozważenia, czy odwołanie wniesione w dniu 27 lutego 2014 r., może być uznane za złożone skutecznie w świetle art. 129 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy winien jednoznacznie wyjaśnić kwestię oznaczenia strony wnoszącej odwołanie (art. 107 § 1 K.p.a.). W postanowieniu z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że odwołanie dotyczy G. i J. S., podczas gdy z treści odwołania wynika, że zostało wniesione przez pełnomocnika jedynie w imieniu J. S. Mając powyższe na względzie, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów postępowania, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.