II SA/Sz 530/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. Ł.-C. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 i art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22.11.2012 r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], stanowiącej przedmiot współużytkowania wieczystego małżonków Z. S. i H.S., wpisanej w księdze wieczystej Nr [...], w prawo własności działki gruntu. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że zabudowana częścią budynku mieszkalnego działka gruntu nr [...] stanowi własność Gminy. Gmina oddała tę działkę na lat w użytkowanie wieczyste i sprzedała znajdującą się na niej część budynku mieszkalnego (w drodze negocjacji z nabywcą po uprzednich bezskutecznych przetargach) Z. i B. K. umową z dnia [...] (akt notarialny nr [...]). Z. i H. S. prawo użytkowania wieczystego tej działki oraz stanowiącą odrębną nieruchomość objętą księgą wieczystą KW Nr [...]- nabyli od Z. i B. K. umową z dnia [...]. (akt notarialny nr [...]). W uzasadnieniu prawnym decyzji organ przytoczył treść art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wyjaśnił, że strona nie spełnia kryteriów nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyła w sposób pochodny od małżonków K., którzy również nie nabyli nieruchomości w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nadto wnioskodawcy nie są następcami prawnymi państwa K. Z. i H. S. wnieśli od tej decyzji odwołanie podnosząc, że spełniają ustawowe warunki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, gdyż nieruchomość kupili w [...] a więc na dzień [...] byli jej użytkownikami wieczystymi. W przekonaniu odwołujących się zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem, gdyż z ustawy wynika dobitnie, iż nieruchomości mieszkalne mogą być przekształcone z prawa wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) i art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść powołanych w podstawie prawnej decyzji art. 1 ust. 1, 1 a, 2, i 3 oraz art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według Kolegium powołane wyżej przepisy ustawy, w zakresie w jakim odnoszą się do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przewidują możliwość tego przekształcenia między innymi na rzecz osób fizycznych będących w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ odwoławczy ustalił na podstawie dokumentów zebranych w postępowaniu przez organ I instancji, że Z. i H.S. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyli od Z. i B. K. Nabycie tego prawa nastąpiło w dniu [...] na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego (repertorium [...]). Powyższy stan faktyczny, w ocenie Kolegium oznacza, że Państwo S., jakkolwiek prawo użytkowania wieczystego uzyskali przed dniem [...], to jednak ani nie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. (art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy o przekształceniu...), ani też na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu...). Organ wyjaśnił, że nabycie prawa w teorii prawa cywilnego zwane jest następstwem prawnym, które dzielone jest na następstwo ogólne, jako tzw. sukcesja uniwersalna (nabycie praw pod tytułem ogólnym np. w drodze spadkobrania) oraz następstwo szczególne, jako tzw. sukcesja syngularna (nabycie praw pod tytułem szczególnym np. w drodze umowy). Powołując się na zbieżne i jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 17.11.2010 r. sygn. akt I OSK 128/10, z dnia 27.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07, z dnia 27.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07) w zakresie wykładni pojęcia następstwo prawne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ drugiej instancji stwierdził, iż tylko niektóre z osób fizycznych mogą skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a mianowicie tylko takie osoby, które są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nabyli w drodze następstwa szczególnego (tzw. sukcesja syngularna) – umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] na gruncie obowiązującego prawa, nie są osobami uprawnionymi do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie zgadzając się z tą decyzja ostateczną, małżonkowie Z. i H.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zmianę przez Sąd tej decyzji poprzez uznanie ich prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatrują swoje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w tym, że są właścicielami budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości znajdującej się w ich użytkowaniu wieczystym i ubiegają się bezskutecznie o przekształcenie tego prawa w prawo własności tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona. Na wstępie, wobec sformułowanego w skardze wniosku o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji, wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, gdyż należy to do właściwych organów administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy natomiast poddanie zaskarżonej decyzji ostatecznej kontroli pod względem jej zgodności z prawem. W przypadku, gdy zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd administracyjny, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność, co oznacza powrót sprawy do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, które jeszcze raz rozpatrują sprawę. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja prawa nie narusza skarga podlega oddaleniu. Taka treść możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji wynika z art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej określanej jako: "P.p.s.a" (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie, sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem. Sprawa administracyjna dotyczyła wniosku skarżących o przekształcenie posiadanego przez nich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Prawo przewiduje możliwość takiego przekształcenia, ale wyłącznie na zasadach obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) określanej w dalszej części niniejszych motywów jako: "ustawa o przekształceniu..." Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że przyjętą w niej zasadą jest odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca przewidział wprawdzie również przekształcenie nieodpłatne, ale wyraźnie ograniczył je tylko do niektórych uprawnionych podmiotów dając temu wyraz w art. 5 trafnie przywołanym i cytowanym w zaskarżone decyzji. Wobec twierdzeń skargi, z których wynika, że skarżący nie uświadamiają sobie materialnoprawnych przesłanek przekształcenia nieodpłatnego, nieodzowne jest przytoczenie treści całego art. 5 ustawy o przekształceniu..., który stanowi, że: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz : 1) osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych; 2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2." Skarżący należą do osób fizycznych, a zatem ich roszczenie o przekształcenie mogło być rozpatrzone wyłącznie w oparciu o przesłanki określone w art. 5 pkt 1. Przepis ten ogranicza zakres podmiotowy osób fizycznych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do osób, o których mowa w art. 1 ust 1a lub ich następców prawnych. Osobami o których mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy są: "osoby fizyczne będące w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)." Tak więc ustawodawca w art. 5 pkt 1 ustawy ograniczył możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do osób które uzyskały prawo użytkowania wieczystego z tytułów określonych w art. 1 ust. 1 a oraz do następców prawnych tych osób. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia wniosku Z. i H. małżonków S. Z ustaleń organów obu instancji orzekających w sprawie wynika, czemu skarżący nie przeczą, że prawo użytkowania wieczystego wskazanej we wniosku o przekształcenie nieruchomości nabyli od Z. i B. K. w dniu [...] na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego (repertorium [...]). Z ustaleń organu I instancji, znajdujących oparcie w zawartym w aktach administracyjnych akcie notarialnym z dnia [...] (Rep. [...]), które zaakceptował organ odwoławczy, a skarżący także nie kwestionują, wynika ponadto, że Z. i B. K. również nie nabyli prawa użytkowania wieczystego w jeden z dwóch sposobów określonych w art. 1 ust. 1 a ustawy. Skoro skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, wprawdzie przed [...] jednakże nabycie to nie nastąpiło w okolicznościach wyczerpujących co najmniej jedną z dwóch alternatywnych dyspozycji art. 1 ust 1 a, jak również nie są następcami prawnymi osób które nabyły prawo użytkowania wieczystego w sposób określony w art. 1 ust. 1 a , to oczywiste jest, że zaskarżona decyzja oparta na bezbłędnych ustaleniach faktycznych i prawidłowej ocenie prawnej jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania prawem materialnym. W realiach niniejszej sprawy, w świetle powyższej konkluzji, kwestia wyjaśnienia istoty następstwa prawnego w rozumieniu art. 5 omawianej ustawy o przekształceniu... ma drugorzędne znaczenie. Podzielić należy w całej rozciągłości prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko oparte na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do racjonalności wykładni prowadzącej do rozumienia tego następstwa jako sukcesji uniwersalnej. Zagadnienie to zostało dogłębnie i jednoznacznie wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1288/12 (dostępnym w bazie internetowej http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Jednakże w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących nie nabyli prawa użytkowania wieczystego omawianej nieruchomości w jeden ze sposobów określonych w art. 1 ust. 1a, to niezależnie od rodzaju sukcesji (wynikającej z umowy sprzedaży czy z dziedziczenia) następcy prawni nigdy nie mogliby zostać uznani za następców prawnych osób wskazanych w art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu. Jak wynika z analizy przepisów ustawy i powyższych rozważań okoliczność, że na nieruchomości, co do której skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego znajduje się budynek mieszkalny, wbrew przekonaniu skarżących, nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż ani art. 5 pkt 1 ani art. 1 ust. 1 a nie przewiduje takiej okoliczności wśród materialnych przesłanek uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia, podobnie jak i nie uwzględnia długotrwałości ubiegania się przez stronę o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalić skargę. Wynagrodzenie na rzecz adwokata wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy zostało przyznane na podstawie art. 250 P.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 1 lit.c oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 461).