II SA/Sz 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Ligi Obrony Kraju w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia użytkowania działki p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w wysokości [...] ([...]) złotych. Wójt Gminy Mielno wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia prawa użytkowania działki nr [...] położonej w M., oddanej w użytkowanie Lidze Obrony Kraju w W. W toku postępowania Liga Obrony Kraju złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy M. postanowił "nie zawieszać postępowania" w sprawie. Organ pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia, z czego strona skorzystała, składając je w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...], numer [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie Liga Obrony Kraju w W., zgodnie z pouczeniem organu odwoławczego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 , art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia użytkowania działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. Zgodnie z 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres właściwości sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwana dalej "K.p.a.", tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia ( postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania). Zmiana K.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienia tego Sądu z: 10 lutego 2015 r., II OSK 1803/13; 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13; 25 czerwca 2014 r. II OSK 172/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel ww. nowelizacji art. 101 § 3, którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Wobec powyższego sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania/zażalenia. Dopuszczalność ta jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. jedynie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Dodać należy, że strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W tym stanie rzeczy, w sytuacji braku podstaw do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niedopuszczalne było zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, bowiem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając na uwadze powyższe, sprawa nie należy do drogi sądowej i dlatego też, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.