II SA/Sz 551/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. M. o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego w sprawie z Jego skargi na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie skierowania na kursy i ich sfinansowania postanawia: oddala wniosek o przyznanie prawa pomocy. A. M. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r., Nr [...], o odmownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...]r. w sprawie sfinansowania kosztów kursów: [...] W piśmie tym organ poinformował zainteresowanego, że Powiatowy Urząd Pracy może w ramach posiadanych środków skierować bezrobotnego na szkolenie, jeżeli wnioskujący uzasadni celowość szkolenia. Dodatkowo organ podał, iż aktualnie przyjmuje do realizacji wnioski o szkolenie indywidualne, z których wynika, że wysoce prawdopodobne jest uzyskanie zatrudnienia po skończeniu danego kursu. Biorąc powyższe, organ podał, że wniosek A. M. rozpatrzył odmownie. Jednocześnie ze skargą, A. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 243 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. Dla potrzeb rozpatrzenia niniejszego wniosku A. M. konieczne jest odwołanie się do treści art. 247 P.p.s.a., który stanowi, że prawo pomocy nie przysługuje w razie oczywistej bezzasadności skargi. W powołanym przepisie mowa jest o sytuacji, gdy bez głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także bez najmniejszych wątpliwości, brak jest szans na uwzględnienie skargi (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 66/11, opubl. w Lex nr 783841). Przykładem bezzasadności skargi jest sytuacja, gdy wnioski wysnute przez stronę są rażąco sprzeczne z zasadami logiki (bezzasadność natury faktycznej). Chodzi także o sytuacje, gdy przepisy prawa w sposób jasny i jednoznaczny sprzeciwiają się uwzględnieniu żądania skargi (bezzasadność natury prawnej), np. nieuzupełnienie braków formalnych skargi; skarga na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji (patrz B. Dauter. Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 742-743). Oczywista bezzasadność skargi powinna być rozumiana jako oczywista niedopuszczalność. W praktyce przyjmuje się, że potrzeba zastosowania art. 247 P.p.s.a. będzie zachodziła przede wszystkim w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OZ 663/10, opubl. w Lex nr 741910). Przepis art. 247 P.p.s.a. wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi, co oznacza, ze nawet gdyby sytuacja materialna strony uzasadniała, w świetle przesłanek wynikających z art. 246 P.p.s.a., przyznanie stronie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, iż w danej sprawie mamy do czynienia z oczywistą bezzasadnością skargi, powoduje odmowę przyznania prawa pomocy (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II FZ 906/12, Lex nr 1240522). W przedmiotowej sprawie niedopuszczalność skargi wiąże się z zakreślonym przez stronę przedmiotem zaskarżenia, który miałby podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., który umożliwia kontrolę m.in. indywidualnych aktów administracyjnych organów administracji publicznej, np. decyzji, ale też z mocy art. 52 P.p.s.a, wszczęcie postępowania przed sądami administracyjnymi wymaga uprzedniego wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym. O charakterystyce danego rozstrzygnięcia jako administracyjnego, nie tyle stanowi jego nazwa, ale konstrukcja, służąca pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak i procesowego. W dorobku orzeczniczym sądownictwa administracyjnego, wskazuje się, że o uznaniu pisma za rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w formie decyzji, jest takim rozstrzygnięciem pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma do decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSP 1982/9-10/169). Postępowanie w sprawie zakończonej "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012 r. s. 430). Jednakże jak to już zostało wyżej zasygnalizowane, kontrola sądowa sprawy zakończonej "pismem", będącym ułomną decyzją administracyjną, uzależniona jest dodatkowo od wyczerpania środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.), którym w przypadku decyzji administracyjnych jest odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że treść zaskarżonego pisma stanowi przykład załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty przez organ pierwszej instancji, w celu realizacji normy prawa materialnego. Złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Zarówno skierowanie jak i odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie rozstrzyga więc konkretną sprawę należącą do spraw z zakresu administracji publicznej i bez znaczenia jest przy tym fakt czy adresat tego prawa lub obowiązku otrzymuje świadczenie w formie materialnej (por. postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1298/11, opubl. w LEX nr 864191). Jednakże nie został spełniony w sprawie kolejny wymóg, umożliwiający przystąpienie do merytorycznej kontroli zarzutów skargi, a mianowicie z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a., jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W świetle regulacji wynikającej z art. 127 § 2 K.p.a., skarżący przed wniesieniem skargi winien w terminie 14 dni od dnia doręczenia aktu (art. 129 § 1 K.p.a.), skierować za pośrednictwem organu pierwszej instancji, odwołanie do wojewody, który w świetle art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest organem wyższego stopnia w sprawie objętej przedmiotem skargi. Dopiero rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek wniesienia odwołania, otwierałoby skarżącemu drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem kontrola legalności pisma organu z dnia [...] r. byłaby dopuszczalna tylko w przypadku zaskarżenia decyzji organu wyższego stopnia, wydanej po rozpoznaniu odwołania. Niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga oceniona zostanie w świetle art. 58 § 1 P.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12, opubl. w Lex nr 1166155). W takich okolicznościach uznać należy, że wniosek A. M. nie mógł odnieść zamierzonego przez wnioskodawcę skutku z uwagi na dostrzeżoną oczywistą bezzasadność tejże skargi, wynikającą z niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia przed organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Dlatego też Sąd na podstawie powołanego wyżej art. 247 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.