II SA/Sz 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi L. T, na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2003 r., nr XIV/288/03 w przedmiocie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. z siedzibą w Szczecinie oddala skargę L. T. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XIV/288/2003 Rady Miasta Szczecin z dnia 15 grudnia 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółki z o.o. z siedzibą w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez pozbawienie skarżącej przysługującego jej na mocy tegoż przepisu prawa pierwokupu lokalu nr [...] znajdującego się przy ulicy [...] Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] marca 1996 r. - na wykazanie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi i posiadania umowy najmu na czas nieoznaczony oraz pisma skarżącej z dnia 17 września 2024 r. - celem wykazania wezwania Rady Miasta Szczecin do zaprzestania naruszeń; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że była stroną zawartej z Gminą Miasto Szczecin umowy najmu na czas nieoznaczony. W drodze zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecin wyraziła zgodę na przekazanie przez Gminę Miasto Szczecin we wkładzie niepieniężnym (aport) na rzecz Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. (dalej: "STBS sp. z o.o.") nieruchomości gminnych, w tym nieruchomości położonej przy ul. [...] obejmującej budynek wielorodzinny i lokal zajmowany przez skarżącą. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu wówczas obowiązującym poprzez oczywiste naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz niedochowanie obowiązku poinformowania jej o zamiarze przekazania przez Gminę Miasto Szczecin na rzecz STBS sp. z o.o. we wkładzie niepieniężnym nieruchomości położonej przy ulicy [...] co uniemożliwiło jej realizację prawa pierwokupu. Skarżąca wskazała, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. (zbycie). Spółka STBS sp.z o.o. stanowi odrębny od Gminy Miasto Szczecin podmiot prawa, w dodatku taki, który nie jest obciążony obowiązkiem respektowania prawa pierwszeństwa do nabycia nieruchomości osób wymienionych w art. 34 ust. 1 u.g.n. Skarżąca odwołała się przy tym do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1917/11 i z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08, w których przyjęto, że wniesienie przez gminę do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością aportu w postaci nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. Skarżąca podniosła, że stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje najemcom lokalu mieszkalnego w przypadku, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Ponadto ust. 4 tego samego przepisu stanowi, iż takim osobom doręcza się zawiadomienie w formie pisemnej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości. Zasady dotyczące zbywania nieruchomości, w tym obowiązek informacyjny wobec najemców mają charakter obligatoryjny i wynikają z systemowej ochrony praw osób korzystających z nieruchomości publicznych i przyczyniających się do ich utrzymania. Taką osobą jest skarżąca, która była najemcą na czas nieokreślony lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w Szczecinie, na mocy umowy najmu z dnia [...] marca 1996 r., zawartej z wynajmującym Gminą Miasto Szczecin, reprezentowaną przez Administrację Budynków Komunalnych nr [...] w Szczecinie. Mimo spełnionych warunków skarżąca w żaden sposób nie została poinformowana o zamiarze, a także skutkach przekazania nieruchomości gruntowej do STBS sp. z o.o., w skład której wchodzi lokal zamieszkiwany przez nią od wielu lat. Decyzja o wniesieniu nieruchomości gminnych aportem do spółki wywołuje liczne negatywne skutki dla wynajmujących, które znacząco wpływają na ich sytuację prawną, finansową i społeczną. Pozbawienie możliwości nabycia lokalu miało znaczące konsekwencje dla sytuacji skarżącej. Podmiot, do którego wniesiono aport, miał możliwość wprowadzać nowe zasady i regulacje, które mogą odbiegać od wcześniej obowiązujących ustaleń. Przede wszystkim, wniesienie nieruchomości aportem do spółki stwarza ryzyko wprowadzenia zmian w warunkach użytkowania tych nieruchomości. Spółka, jako podmiot o charakterze komercyjnym, może działać w sposób bardziej nastawiony na zysk, co może przejawiać się m.in. w podwyższeniu czynszów czy wprowadzeniu dodatkowych opłat eksploatacyjnych. Dla skarżącej może to oznaczać istotne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, na które pierwotnie wyraziła zgodę w relacji z gminą. Wniesienie nieruchomości jako aportu do spółki stwarza również niepewność co do stabilności stosunków najmu. Skarżąca zawierała umowę z gminą, kierując się zaufaniem do jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu publicznego działającego w interesie społecznym. Przekazanie nieruchomości do spółki kapitałowej oznacza, że skarżąca została postawiona w relacji z podmiotem, który działa w oparciu o inne przesłanki, często nastawione na maksymalizację zysku. Taka zmiana może prowadzić do utraty poczucia bezpieczeństwa i obawy przed niekorzystnymi zmianami w przyszłości, takich jak np. wypowiedzenie umowy najmu czy jej renegocjacja na mniej korzystnych warunkach. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, względnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała przysługującego jej interesu prawnego, zaś z treści skargi wynika, iż przysługiwać jej może, co najwyżej, interes faktyczny. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 3b u.g.n. przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Okolicznością kluczową jest jednak to, że pkt 3b został dodany do art. 4 nowelizacją ustawy, która weszła w życie dnia 22 września 2004 r. Tym samym na dzień uchwalania zaskarżonej uchwały, pojęcie zbywania nieruchomości interpretowane było wąsko, tj. jako sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Prawidłowość takiej interpretacji przepisów prawa na tamten moment potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r. wydany w sprawie sygn. akt I CK 124/02, w którym Sąd stwierdził, że "Wniesienie przez Gminę do spółki kapitałowej nieruchomości jako aportu nie jest ich zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.g.n. Użytego w nim zwrotu "zbywanie nieruchomości" nie można rozumieć w sensie potocznym, szerokim, obejmującym każdy sposób przeniesienia własności. Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 37 ust. 1 u.g.n. - umieszczonego w rozdziale 4 działu II pt. "Przetargi na zbycie nieruchomości" - według którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste. A zatem zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste." Z powyższego wynika zatem, iż na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, Organ działał prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i jednolitą ich interpretację. Okoliczność późniejszej zmiany przepisów i w ślad za tym linii orzeczniczej, nie zmienia faktu prawidłowości działania Rady Miasta Szczecin w chwili podejmowania uchwały. Organ wskazał przy tym, że analogiczna sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 981/2012). W sprawie tej Sąd wyraził następujący pogląd: "Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego w pierwszym rzędzie obejmuje kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych, warunkujących podjęcie uchwały o danej treści. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie została wydana z pogwałceniem trybu obowiązującego w dacie jej podjęcia, albowiem choć najemca lokalu nr (...) przy ul. (...) w Szczecinie nie został zawiadomiony o zamiarze wniesienia nieruchomości jako aportu do Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego Sp. z o.o., to nie można wówczas było mówić o zbyciu nieruchomości, a tym samym po stronie gminy nie istniał obowiązek wynikający z art. 34 ust. 4 u.g.n. Stan taki powoduje również, że interes prawny skarżącego, wynikający z art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie został naruszony." W powyższej sprawie wniesiona została skarga kasacyjna, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 523/13). NSA w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że "dopiero wprowadzenie art. 4 pkt 3b do u.g.n. zobligowało gminę do stosowania procedury określonej w art. 34 ust. 4 u.g.n. w przypadku zamiaru wniesienia własnej nieruchomości jako aportu do spółki prawa handlowego." Wobec powyższego w ocenie organu uchwała nr XIV/288/03 z dnia 15 grudnia 2003 r. nie została uchwalona z naruszeniem przepisów prawa. Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów dołączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Szczecin nr XIV/288/2003 z dnia 15 grudnia 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółki z o.o. z siedzibą w Szczecinie. Na mocy tejże uchwały Rada Miasta Szczecin wyraziła zgodę na podniesienie kapitału zakładowego STBS sp. z o.o. (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz postanowiła, że nowoutworzone udziały w całości obejmie Gmina Miasto Szczecin i pokryje je wkładem niepieniężnym w postaci nieruchomości stanowiących jej własność lub współwłasność, wymienionych w załączniku do tej uchwały, w tym nieruchomości położonej przy ul. [...] w Szczecinie (§ 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały). Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu rzeczoną uchwałę można zakwalifikować jako uchwałę podjętą "w sprawie z zakresu administracji publicznej", bowiem dotyczy ona gospodarowania mieniem komunalnym. Sąd doszedł jednak do przekonania, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego czy też uprawnienia skarżącej. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia przez uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego. Skarżąca odwołując się do art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. naruszenia jej interesu prawnego upatruje w pozbawieniu jej prawa pierwokupu lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ulicy [...] Wskazać przy tym należy, że nie jest kwestionowane, że skarżąca jest najemcą wskazanego przez nią lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z kolei z art. 34 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. wynika, że osoby te powinno się zawiadomić na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu, zaś termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Osoby te korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Zdaniem Sądu przy ocenie naruszenia ww. przepisów nie można pomijać art. 36 u.g.n., który zarówno w dniu wydania zaskarżonej uchwały jak i obecnie stanowi, że w przypadkach naruszenia przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych. Z powyższej regulacji wynika, że odpowiedzialność organu za wskazane przez skarżącą naruszenie przepisów, tj. art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. uregulowana została na zasadach ogólnych, tzn. na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.). Wyklucza to możliwość dochodzenia przed sądem administracyjnym roszczeń dotyczących naruszenia prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości z zasobu publicznego. W przypadku bowiem ewentualnego naruszenia prawa pierwszeństwa podmiot publicznoprawny ponosi odpowiedzialność cywilnoprawną i wyłącznie w ramach dochodzenia odpowiedzialności cywilnoprawnej dopuszczalna jest ocena prawidłowości zastosowania czy też niezastosowania przez właściwy organ art. 34 u.g.n. Tym samym skarżąca nie mogła domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa z tego powodu. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego czy też uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 u.g.n. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji skarżącej, według której wniesienie przez organ tytułem aportu nieruchomości do STBS sp. z o.o. stanowiło zbycie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 3b u.g.n., zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 grudnia 2003 r. Przepis art. 4 pkt 3b u.g.n. został natomiast wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, dalej: "ustawa nowelizująca"), z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Według jego treści przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie w jej w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż jest to nowa definicja tego pojęcia występującego w przepisach u.g.n. (druk IV.1421). Wcześniej panował pogląd, że na gruncie art. 34 ust. 1 u.g.n. zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste. Stąd też sądy administracyjne przyjmowały, że w przypadku braku zawiadomienia o zamiarze wniesienia nieruchomości jako aportu do spółki kapitałowej, w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem przepisu art. 4 pkt 3b u.g.n., nie można było mówić o zbyciu nieruchomości, a tym samym po stronie gminy nie istniał obowiązek wynikający z art. 34 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji interes prawny skarżących mający wynikać z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie został naruszony (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 981/12 i wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 523/13). Przywołane przez skarżącą wyroki NSA dotyczyły spraw w odmiennym stanie prawnym, odnoszącym się do aktów podjętych po wprowadzeniu do u.g.n art. 4 pkt 3b. Pozostałe argumenty skarżącej, że decyzja o wniesieniu nieruchomości gminnych aportem do STBS sp. z o.o. wywołuje liczne negatywne skutki dla wynajmujących, stwarza ryzyko wprowadzenia zmian w warunkach użytkowania tych nieruchomości, podwyższenia czynszów czy wprowadzeniu dodatkowych opłat eksploatacyjnych, stanowią o interesie faktycznym skarżącej. Z powyższych względów, stwierdzając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.