II SA/Sz 626/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku B. K. z dnia [...] r., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 4, ust. 3, 6, 11,13,15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz §4 Uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta S. z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm.), Uchwały Nr 621/2000 Zarządu Miasta S. z dnia 3 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w mieście S., wydał B. K. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...], (działki geodezyjnej nr [...] "[...]", obr. [...]), o powierzchni [...] m2, pod obiekt budowlany ([...]) w okresie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu lecz nie dłużej niż do dnia [...] r. Jednocześnie organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł i szczegółowe warunki jego wykorzystania. B. K. złożył od tej decyzji odwołanie, w którym podniósł, że nie widzi podstaw prawnych by uznać działkę [...] zabudowaną [...] za pas drogowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z uwagi na brak stosownej Uchwały Rady Miasta w tym zakresie. Również plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy S.07 przyjęty uchwałą Nr III/W/344/99 Rady Miasta S. z dnia 26 kwietnia 1999 r. nie przewiduje w miejscu usytuowania przedmiotowej działki poszerzenia istniejącego pasa drogi ul. Gorkiego lub poprowadzenia nowego pasa drogowego. Za nadużycie odwołujący się uznał sposób naliczania od [...] r. należności dla Gminy S. za dzierżawę terenu pod [...], wybudowanym ze środków własnych w [...] r. tak jak za zajmowanie pasa drogowego. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ,2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentując treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało brzmienie wymienionych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wyjaśniło sposób wyliczenia przez organ I instancji opłaty za zajęcie pasa drogowego opartej na stawce opłaty za każdy dzień wynoszącej 0,20 zł za m2, zgodnie z §4 pkt 4 Uchwały Rady Miasta S. nr XXVIII/567/04 z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Kolegium wskazało, iż zgodnie z załącznikiem do Uchwały nr 621/2000 Zarządu Miasta S. z dnia 3 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście S., ul. G. stanowi drogę gminną. Okoliczność ta, w ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z załączonej do akt sprawy mapy sytuacyjnej, organ wywiódł, że działka nr [...] stanowi pas drogowy, co obliguje zajmującego go do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc się do kwestii różnicy pomiędzy dotychczasowymi rocznymi opłatami za użytkowanie gruntów pod garaże a opłatami związanymi z zajęciem pasa drogowego Kolegium podało, że zarządzenie Prezydenta Miasta S. nr 646/05 z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania komunalnymi garażami ustawionymi na terenach należących do Gminy Miasta S. określa zasady gospodarowania komunalnymi garażami należącymi do Gminy, w tym określa wysokość stawek (należności cywilnoprawnej) za najem garaży. Zarządzenie to nie ma natomiast zastosowanie do opłaty publicznoprawnej, jaką stanowi opłata za zajęcie pasa drogowego w przypadku gdy obiekt posadowiony jest w pasie drogowym. W takiej sytuacji, tak jak ma to miejsce w przypadku garażu zlokalizowanego na działce nr [...] "[...]", obręb [...] w S. zastosowanie znajdują przepisy dotyczące opłaty za zajęcie pasa drogowego, która jest opłatą publicznoprawną. B. K. złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Skarżący zarzucił decyzjom, że zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego, według literalnego brzmienia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zezwolenia wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w §1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego. Przedmiotowy garaż został wzniesiony w latach sześćdziesiątych, a tym samym był już wykorzystywany na długo przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, której przepisy zostały powołane przez organy administracji jako podstawa prawna wymienionych decyzji. Spełnia on warunki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a tym samym ustawa zezwala na jego pozostawanie w pasie drogowym. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, wydanie przez organ administracji decyzji zezwalającej na zajęcie pasa było pozbawione podstawy prawnej, albowiem przywołany przez organy przepis nie mógł w tej sytuacji faktycznej i prawnej znaleźć zastosowania. Na poparcie swego stanowiska B. K. przywołał tezę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., III SA/Gd 578/05, który stwierdził, że art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, spełniających warunki zawarte w jej art. 38 ust. 1. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W opinii organu, poprzez "umieszczenie" w pasie drogowym obiektu budowlanego należy rozumieć każdorazowe pozostawienie go w pasie drogowym wymagające zezwolenia zarządcy drogi. Będzie to zatem zarówno umieszczenie obiektu w pasie drogowym na które skarżący otrzymał zezwolenie z dnia [...] r. jak i umieszczenie obiektu w kolejnym terminie stanowiącym przedłużenie terminu określonego w zezwoleniu. Świadczy o tym przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym wymierza się karę za zajęcie pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Głównym aktem prawnym regulującym kwestie związane z zajęciem pasa drogowego jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), określana w dalszej części jako "ustawa". Postanowienia w/w ustawy, jak wynika z jej tytułu, dotyczą "dróg publicznych". W art. 1 ustawy zamieszczona została definicja "drogi publicznej" przez którą należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonym w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1-3 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie przyjęły, że grunt o którego zajęcie wystąpił skarżący, oznaczony nr działki [...], z obrębu [...] i na mapach symbolem "[...]", jest drogą gminną należącą do ul. [...] w S. Pomimo, że na etapie odwołania B. K. próbował podważyć trafność stanowiska Prezydenta Miasta S. w tym zakresie, w ocenie Sądu, wątpliwości tych nie wyjaśniono. Należy zwrócić uwagę, że oznaczenie na mapach ewidencyjnych danego terenu symbolem "[...]" nie oznacza, iż określona działka jest drogą publiczną. W myśl §88 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), grunty zurbanizowane i zabudowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym na drogi, oznaczone symbolem – dr. Według pkt 3 ppkt 7 lit. a załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" oznaczonego symbolem "[...]" zalicza się grunty w granicach pasów dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem o tym, czy dany grunt oznaczony symbolem [...] jest faktycznie drogą publiczną (gminną) albo drogą wewnętrzną decyduje przede wszystkim zaliczenie jej do określonej kategorii mocą uchwały np. rady gminy. Samo ustalenie przebiegu dróg gminnych mocą Uchwały Zarządu Miasta S. z dnia 3 października 2000 r., nr 621/2000, na co powołały się organy w uzasadnieniu swoich decyzji, nie jest aktem nadającym określonej działce drogowej status (kategorię) drogi gminnej. Organ I jak i II instancji nie wskazały uchwały Rady Miasta S, która zaliczyłaby określoną działkę drogową [...] przy ul. [...] do dróg gminnych. Wyjaśnienie tej kwestii było szczególnie zasadne w kontekście zarzutów odwołania jak i wątpliwości, których w tej mierze wcale nie rozwiewają dołączone do akt sprawy mapy terenu. Ogólna analiza tych map może sugerować, iż o ile działka oznaczona nr [...] i opisana jako ul.[...] prawdopodobnie jest drogą publiczną to działka o nr [...], będąca własnością Gminy S, może być wyłącznie użytkiem drogowym o statusie drogi wewnętrznej. Pomocne w tym zakresie może okazać się również zapoznanie się z dokumentami związanymi z (powstaniem) wydzieleniem działki nr [...] i określonym jej przeznaczeniem w części opisowej ewidencji gruntów i budynków. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie. Nadto, jeżeli w wyniku ustaleń tych okaże się, że działka nr [...] jest drogą publiczną, rolą organu będzie wyjaśnienie okoliczności i daty posadowienia garażu wykorzystywanego przez skarżącego w kontekście postanowień art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06, Lex nr 362075, wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06, Lex nr 339967, wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06, Lex nr 344125). Sąd nie podzielił natomiast sformułowanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, bowiem to, czy organy wydały decyzję bez podstawy prawnej na obecnym etapie sprawie nie może być jednoznacznie przesądzone. Zrealizowanie wskazanych wyżej przez Sąd wytycznych dla organów pozwoli na ustalenie właściwego trybu postępowania (administracyjnego albo cywilnego) przy ustaleniu ewentualnej odpłatności za znajdujący się na nieruchomości gminnej garaż. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wobec uznania, że wydając zaskarżoną decyzję naruszone zostały przepisy prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a czynności wyjaśniające i dowodowe należało będzie przeprowadzić w większym zakresie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy, a objął nimi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika i koszty opłacenia pełnomocnictwa.