II SA/Sz 626/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczak- Siuda (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. orzekł o skierowaniu H. S. na badania lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, powołując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.). Skarżący poddał się tym badaniom, w wyniku czego lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Poradni Konsultacyjnej Medycyny Pracy, orzeczeniem z dnia [...]stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowani pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Pismem z dnia [...]r. WOMP przesłał orzeczenie z dnia [...]informując, że orzeczenie to zostało wydane po ponownym przeanalizowaniu sprawy i anuluje orzeczenie lekarskie z dnia [...]. Orzeczeniem z dnia [...]r. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia z dnia [....]r. Odwołanie zostało przekazane do Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J.Nofera w Łodzi pismem z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Wydziału Komunikacji działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący pismem z dnia [...]r. poinformował organ o wniesieniu w dniu [....]r. odwołania od orzeczenia z dnia [...]i złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym cofnął H. W. S. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AB. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że w zawiadomieniu z dnia [...]r. o zakończeniu postępowania administracyjnego poinformowano skarżącego, że pomimo złożonego odwołania organ "zobligowany jest nadal prowadzić postępowanie administracyjne do czasu otrzymania pozytywnego orzeczenia lekarskiego". W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił bezprawne działanie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, bowiem lekarz wydający orzeczenie z dnia [...]r. naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15 – zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez "anulowanie" uprzednio wydanego orzeczenia lekarskiego bez przeprowadzenia dodatkowych badań lub uzupełnienia dokumentacji medycznej. W ocenie odwołującego się działanie takie pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie jest uzasadnione stanem faktycznym sprawy. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanek z art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Ustosunkowując się do zarzutów odwołującego się Kolegium stwierdziło, że dotyczą one wyłącznie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i wyjaśniło, że rozpatrywanie ich następuje w postępowaniu odrębnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. S. zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego – art. 136 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie nieprawomocnego orzeczenia lekarskiego, nieokreślającego konkretnej okoliczności, będącej przeciwwskazaniem do kierowania pojazdami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo nieprzedstawienia konkretnego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi odbywa się dwuetapowo. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno-orzecznicze, prowadzone przez uprawnionych lekarzy, w którym to postępowaniu nie mają zastosowania reguły postępowania administracyjnego. Decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, podejmowana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Skarżący zarzucił, że decyzje organów obu instancji zostały wydane przed zakończeniem postępowania diagnostyczno – orzeczniczego. Dodatkowo skarżący podniósł (powołując się na wyrok z dnia 28.11.2006 r. III SA/Wr 310/06), że samo bazowanie na treści orzeczenia lekarskiego z dnia [....]stanowi naruszenie przepisów postępowania, bowiem orzeczenie nie określa konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów oraz nie zawiera uzasadnienia dlaczego wyniki badań dyskwalifikują daną osobę jako kierowcę pojazdów silnikowych, prowadząc w rezultacie do pozbawienia przysługujących jej dotychczas uprawnień. Zdaniem skarżącego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ dokonując oceny całości materiału dowodowego w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów, winien dokonać oceny merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych w dwóch instancjach przez uprawnionych w tym zakresie lekarzy jednostek orzeczniczych medycyny pracy. W tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenie konkretnej przyczyny i jej uzasadnienia, pozwalającego na przyjęcie zasadności samego orzeczenia lekarskiego, co nie nastąpiło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 53, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) . Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b),a także wydanego z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( lit.c ). Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, według którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno-orzecznicze, które jest uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). Postępowanie to prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy i na tym etapie nie mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. W tym postępowaniu strona może kwestionować wyniki badań, przedstawić wyniki innych badań medycznych i może korzystać z uprawnień do wniesienia odwołania. Stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim". Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 13 ust.1 i 2 rozporządzenia uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego, o którym mowa w § 12 ust 2 i 3, wydaje orzeczenie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Orzeczenie to jest ostateczne. Z kolei decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia podejmowana jest na drugim etapie, regulowanym przepisami procedury administracyjnej, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy orzeczeniem z dnia [...]r. stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczenie to zostało anulowane orzeczeniem z dnia [...]r. stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od orzeczenia tego skarżący w dniu [...]r. wniósł odwołanie (k. 36 akt administracyjnych) i jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...]r. (k. 41), odwołanie skarżącego zostało przekazane Instytutowi Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi, co wynika z akt administracyjnych. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast orzeczenia lekarskiego organu odwoławczego wydanego na podstawie § 13 rozporządzenia. Pomimo braku ustalenia czy zostało w sprawie wydane ostateczne orzeczenie lekarskie, stwierdzające przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów, organ I instancji w dniu [...]r. wydał decyzję o cofnięciu H. W. S. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AB, nie rozpoznając wniosku o zwieszenie postępowania, a organ odwoławczy w dniu [...]r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym na podstawie nieostatecznego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem stanowi naruszenie prawa materialnego art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy o ruchu drogowym mające wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wspomniano wcześniej, decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jest podejmowana, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przepisów art.136 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego mającego ustalić konkretne okoliczności, będące przeciwwskazaniem do kierowania do kierowania pojazdami, oraz zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym – poprzez niewłaściwe zastosowanie, mimo nieprzedstawienia konkretnego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. Ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie powołanego wyżej rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczenia i samodzielnego ustalania konkretnego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. Wzór orzeczenia lekarskiego został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia i nie przewiduje się nim ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. (por. wyroki: z dnia 22.06.2009, sygn. I OSK 840/09, z dnia 11.01.2007 r. sygn. I OSK 251/06, z dnia 20.01. 2011 r. sygn. I OSK 103/11, z dnia 25.10.2011 r. sygn. I OSK 1859/10, a dnia 29.07.2010 r. sygn. II SA/GL 141/10). Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy z związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 1348 ze zm.)