II SA/Sz 640/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012r. sprawy ze skargi A. K. –P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. –P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– po stwierdzeniu wykonania przez K. P. obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. dotyczącego przedłożenia określonych dokumentów celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – udzielił inwestorowi K. P. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego i dobudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. [...]na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka nieruchomości sąsiedniej A. K. – P. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. – P. wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie poprawnie uznały, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej winno opierać się na unormowaniach ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., bowiem jak prawidłowo przyjęły organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, samowoli budowlanej dokonano w [...] r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego o wiatrołap i budynek gospodarczy nie była sprzeczna z obowiązującymi w czasie jej trwania regulacjami o planowaniu przestrzennym, która to kwestia znajduje potwierdzenie w zapisach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. Nr XX/58/80 zgodnie z którymi działka nr [...] była przeznaczona pod "budownictwo jednorodzinne, adaptacja" zaś w ramach zabudowy jednorodzinnej dopuszczalne jest lokalizowanie budynków garażowych i gospodarczych, jak też ich rozbudowa. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że ekspertyza dotycząca oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej, który stwierdził, że budynek gospodarczy i dobudowa wiatrołapu wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i pod względem konstrukcyjnym nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego zasadnie stwierdził, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i trafnie wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i dobudowy budynku gospodarczego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto okoliczności dotyczące wpływu samowoli na oszpecenie i pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w tym m.in. ograniczenie dopływu światła słonecznego do pomieszczeń użytkowanych przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej nr [...]. Badanie zaś tej kwestii wykazało, że sporny obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem A. K. – P. wniosła od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o zmianę, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznając część zarzutów skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 346/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zwanej dalej "dpb" w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwanej dalej "pb". Sąd II instancji powołał treść art. 37 ust. 1 dpb, zgodnie z którym – obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, właściwy organ wyda właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 40 dpb. W dalszej części uzasadnienia NSA zwrócił uwagę, że wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 dpb przeszła ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrotu w ukształtowanej linii orzeczniczej dokonano w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2007 r. II OSK 205/06, w którym przyjęto, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 dpb zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA słuszny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednocześnie NSA podniósł, że w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 27 stycznia 2006 r., II OSK 462/05, (publ. Lex nr 206487) zgodnie z którym: przedłożona przez stronę ocena techniczna nie może być jedyną podstawą rozstrzygnięcia sprawy o nakazaniu rozbiórki. Skoro zatem organy obu instancji ograniczyły się do zacytowania wniosków zawartych w tej ocenie, bez weryfikacji stanu technicznego na miejscu przez przedstawicieli organu, to takie rozstrzygnięcie musi być ocenione jako wydane z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z kolei każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), niedokonanie takiej oceny oznaczałoby, że w istocie sprawę rozstrzygnął autor opinii, a nie powołany do tego organ administracji. W dalszej części uzasadnienia swojego orzeczenia Sąd drugiej instancji podniósł, że w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczypospolita nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której chroni się osoby łamiące prawo, jakimi są osoby dokonujące samowoli budowlanej, nawet gdy zostanie ona z czasem usankcjonowana, a w sposób czysto "mechaniczny" ustosunkowuje się do zarzutów osób, które dbają także o interes ogółu. W świetle powyższego NSA wskazał, że WSA uznał za poprawną bardzo pobieżną ocenę sytuacji faktycznej skarżącej, nie próbując posłużyć się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, chociaż celem postępowania było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd II instancji podkreślił, że tylko takie działanie, polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodowymi realizuje zasadę prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., gdyż wyrażona w nim zasada odnosi się w równym stopniu do zakresu jak i wnikliwości postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić uwagę na weryfikację zachowania zasad postępowania administracyjnego przez organy prowadzące postępowania na czele z zasadą prawdy obiektywnej, której jedynie ścisłe stosowanie może dać oczekiwany przez strony efekt w postaci prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 346/11 uchylający wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2010 r. II SA/Sz 700/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej w dalszej części uzasadnienia "P.p.s.a.", sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do treści skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Będąc związany dokonaną przez NSA - przytoczoną powyżej - wykładnią prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) "dpb" w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) "pb", czyli przepisami prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a.) Stosownie do art. 37 ust. 1 dpb – obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, właściwy organ wyda właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 40 dpb. Akceptując w pełni stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA należy stwierdzić, że przewidziana w powołanym przepisie zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę organy administracji analizując podstawy uzasadniające nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powinny odnieść się do przepisów o planowaniu przestrzennym uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, mając jednocześnie na uwadze, iż zgodność z przepisami budowlanymi powinna dotyczyć okresu realizacji budowy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, (w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 s., 240-241). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd, stwierdził naruszenie powołanych przepisów procesowych, tj.: art. 7, 77 i 80 K.p.a., bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, gdyż będąca podstawą rozstrzygnięć organów przedłożona przez stronę opinia techniczna nie może być jedyną podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez dokonania oceny zawartych w tym dokumencie stwierdzeń. W powołanych okolicznościach należy wskazać, że organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę powinny wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, posługując się różnymi dowodami, uwzględniając przy tym sytuację faktyczną właścicielki nieruchomości sąsiedniej nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności orzekł w myśl art. 152 w/w ustawy, a w przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.