II SA/Sz 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 119 § 1 art. 121 §2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) dalej: "U.p.e.a.", art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.": 1. nałożył na J. C. grzywnę w wysokości [...] zł celem przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy S. znak [...] z dnia [...] r., nakładającą, obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów: tworzyw sztucznych (folia) (...), 2. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] r., wystawionym przez Wójta Gminy S., w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W razie niewykonania obowiązku w tym terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Pismem z dnia 12 października 2016 r. skierowanym do Wójta Gminy S. J. C. powołując się na art. 33 U.p.e.a. w administracji zgłosił zarzuty, w sprawie prowadzenia powyższego postępowania egzekucyjnego wskazując na: 1. wykonanie w znacznej części obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją z dnia [...] r. znak [...] 2. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w kwocie [...] zł Ponadto ww. postanowieniu z dnia [...] r. znak [...] zarzucił naruszenie art. 7 § 3 U.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym nałożony na zobowiązanego decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) został wykonany w znacznej części. W związku z powyższym J. C., na podstawie art. 34 § 4 U.p.e.a. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo o zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego albo umorzenie nałożonej postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 125 u.p.e.a. grzywny, wobec znacznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. znak [...] Powyższe pismo zostało przez Wójta Gminy S. przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które w dniu [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 119 U.p.e.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), wydało postanowienie znak [...], w którym "po rozpatrzeniu zarzutów J. C. z dnia [...] r., w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - postanowienie Wójta Gminy S. [...] z [...] r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku", utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. W uzasadnieniu powyższego postanowienia SKO wskazało, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 U.p.e.a. Postępowanie dotyczy zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez zobowiązanego pierwotnego obowiązku, wynikającego z decyzji ostatecznej Wójta Gminy S. [...] z [...] r., w której Wójt Gminy S. nakazał J. C. usunięcie z terenu działki nr [...] obręb W., Gmina S., zgromadzonych odpadów, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, poprzez ich wywóz do miejsca odzysku lub unieszkodliwienia przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie oraz przedłożenie dokumentów ich przekazania do instalacji unieszkodliwiania. Według art. 26 § 4 U.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w rozpatrywanej sprawie) przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 U.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 1 i 2 U.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji. Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09. LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 U.p.e.a., określa że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Wedle art. 121 § 1 U.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł (art. 121 § 2 U.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł. Zdaniem Kolegium analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. Odnosząc się do podnoszonych w skardze okoliczności SKO wskazuje, że w postępowaniu o nałożeniu grzywny organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku. Ponadto, wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, odpowiada treści art. 121 § 2 U.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Postanowienie to odpowiada także wymogom art. 122 § 2 U.p.e.a. Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego i z art. 121 U.p.e.a. nie wynika obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r.,sygn.akt II OSK 1523/11. LEX Nr 1367313). Konstrukcja art 33 U.p.e.a. wskazuje, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wniesione wyłącznie z przyczyn taksatywnie wymienionych w pkt 1-10. W pkt 1 ustawodawca dopuścił jako podstawę zarzutu "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku". Wystawiony przez Wójta Gminy S. tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązany został obciążony na mocy tego tytułu, obowiązkiem skonkretyzowanym jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadów tworzyw sztucznych (folia) i metalu usypanego w stos na terenie działki nr ew. [...] obr. W., gm. S. W niniejszym przypadku częściowe wykonanie obowiązku nie uzasadnia umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zostało wszczęte jeszcze w 2014 r. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że [...] r. pracownik Urzędu Gminy w S., podczas oględzin działki nr [...] obręb W., Gmina S., powziął informację, że na teren tej działki zwożone są odpady, przez dwa samochody z K. Wśród odpadów już zgromadzonych na tym terenie znajdowały się: opony, styropian, druty metalowe, folia biała i kolorowa, puszki aluminiowe, odchody, drewno, butelki plastykowe, przewody, sznurek i inne. Odpady te znajdowały się bezpośrednio na gruncie, bez jego zabezpieczenia przed skażeniem. W istniejącym na terenie działki kanale betonowym, znajdowały się duże ilości pobitych szyb. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, obrazującą stan faktyczny na terenie działki. W dniu [...] r. Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na działce nr [...] obręb W., będącej we władaniu J. C. i R. C. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, organ I instancji na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o odpadach, nakazał władającym w/w działką usunięcie przedmiotowych odpadów wraz z przedłożeniem dokumentów dotyczących przekazania ich do instalacji odzysku. Dopiero po dwu latach pan J. C. przedłożył fakturę z 31 sierpnia 2016 r. dotyczącą wywozu żelaza, folii, gruzu i ziemi w ilości szt. 16. Dopóty, dopóki zobowiązany nie usunie wszystkich zgromadzonych odpadów, obowiązek ten pozostaje niewykonany. Z tego powodu trudno mówić o częściowym - wykonaniu obowiązku, skoro - jak wynika z treści wniesionych przez zobowiązanego zarzutów - na przedmiotowej działce nadal pozostają znaczne ilości odpadów. W niniejszej sprawie w celu realizacji obowiązku została zastosowana grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru, nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).  Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje po stronie podmiotu zobowiązanego J. C. żadnych dodatkowych kosztów. W razie wykonania obowiązku, grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 U.p.e.a ), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 U.p.e.a). To od J. C. zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej j grzywny. W postępowaniu tym nie ma zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego, nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (podobnie por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 - publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe postanowienie J. C. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: - naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez brak oceny materiału dowodowego w aspekcie wykonania w znacznej części obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] r. - naruszenie art. 34 § 1 U.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazując na powyższe podstawy skargi wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r., na mocy którego utrzymano w mocy postanowienie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie zgadza się z wydanym w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem oraz zwrócił uwagę, iż przyjęta w art. 34 U.p.e.a. - konstrukcja przy rozstrzyganiu w przedmiocie zarzutów zobowiązanego znacznie odbiega od modelu rozpoznawania środków odwoławczych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie art. 34 § 1, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1-7, 9, 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 U.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt.1-5 i 7 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Zgodnie zatem z ww. artykułem rozpoznanie zarzutów odbywa się dwufazowo: 1. rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz 2. wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z takim stanem faktycznym, iż całkowicie pominięta została wskazana w art. 34 U.p.e.a. procedura. Wystosowane przez zobowiązanego zarzuty zostały rozpoznane nie przez organ egzekucyjny, którym w tej sprawie jest Wójt Gminy S., a przez organ wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zgodnie z treścią art. 34 § 5, będzie właściwe dopiero w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Tymczasem podniesione w sprawie przez zobowiązanego zarzuty w ogóle nie zostały rozpoznane. Organ oparł się na dokumentacji zgromadzonej w roku 2014, pomimo twierdzenia zobowiązanego, iż w roku 2016 nałożony na niego obowiązek został wykonany w znacznej części. Na tą okoliczność zobowiązany przedłożył fakturę z dnia 31 sierpnia 2016 r. dotyczącą wywozu żelaza, folii, gruzu i ziemi. Ponadto organy nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, iż skarżący jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości, drugim współwłaścicielem jest R. C. Aktualnie przed Sądem Rejonowym w K. rozpoznawana jest sprawa o podział ich majątku. W wyniku rozpoznania może okazać się, że nie on będzie mógł wykonać decyzję Wójta S. W niniejszej sprawie Wójt pominął współwłaścicielkę nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że decyzja jest niezgodna z prawem i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 135 P.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w którym został wydany zaskarżony akt lub czynność. Sąd uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.). Należy dodać, iż w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi. W niniejszej sprawie wprawdzie wnioski zawarte w skardze okazały się nietrafne, jednakże podniesione w jej uzasadnieniu zarzuty – jak najbardziej zasadne. Jej podstawę stanowi zarzut, że SKO rozpatrzyło w trybie odwoławczym (zażaleniowym) jego zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego, skierowane do organu egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, którym w tym wypadku był Wójt Gminy S. Zarzuty były złożone w trybie art. 33 U.p.e.a. na który to przepis skarżący wyraźnie się powołał. Skarżący trafnie wskazuje, iż zgodnie z ww. artykułem rozpoznanie zarzutów odbywa się dwufazowo: 1. rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz 2. wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów. Pierwszy etap odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. Istotnym elementem tej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Organ egzekucyjny w przypadku wniesienia zarzutów jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ich zasadności w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2008 r., I SA/Gd 55/08). Organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów był organ egzekucyjny (art. 34 § 1 U.p.e.a.), a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Znamienne jest, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do zarzutów skargi w tym zakresie. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane przez niewłaściwy organ z rażącym naruszeniem art. 33, 34 i 35 U.p.e.a. W rezultacie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będące przedmiotem niniejszej skargi uznać należało za dotknięte wadą kwalifikowaną, skutkujące jego nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia. O zwrocie na rzecz kosztów postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 ww. ustawy.