II SA/Sz 712/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza C. z dnia [...]r. II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. G.-M. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2017 r. I. O. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią E. J.. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] odmówił przyznania I. O. wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku I. O. z dnia 28 sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię E. J.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. wynika, że opiekę nad E. J. sprawuje wnuczka I. O.. E. J. jest osobą niepełnosprawną, leżącą, wymagającą całodobowej opieki, jest też wdową, posiada dwie dorosłe córki, które pracują zawodowo i tym samym nie mogą sprawować opieki nad schorowaną matką. Organ wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym aby wnuczce (jako osobie, która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, ale ciąży na niej obowiązek alimentacyjny) przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego musi ona spełnić łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszy stopniu, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki ma dwie pełnoletnie córki. Pomiędzy rodzicem a dzieckiem występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, natomiast między babcią a wnuczką drugi stopień. I. O. jako wnuczka nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a fakt, że sprawuje faktyczną opiekę nad babcią nie ma w tej sytuacji znaczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji I. O. zakwestionowała twierdzenie organu, iż fakt sprawowania przez nią faktycznej opieki nad babcią nie ma znaczenia, w sytuacji, gdy dorosłe córki E. J. nie mogą się nią opiekować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania I. O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1 - 1a oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy braku wystąpienia przesłanek negatywnych z ust. 5 art. 17 tej ustawy. Powołując się na ustalenia faktyczne organu I instancji Kolegium podniosło, że bezsporne jest, iż E. J. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od listopada 2000 r. i bezpośrednią opiekę nad nią sprawuje wnuczka I. O.. Obie córki E. J. pracują zawodowo. Mimo faktycznego sprawowania opieki przez I. O., świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, gdyż jako wnuczka nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, w rodzinie są osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu (dwie córki), a zatem nie został spełniony warunek przewidziany w art. 17 ust. 1a, pkt 2 ustawy. Kolegium stwierdziło, że przepisy stanowiące podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mają charakteru uznaniowego, dlatego żadne inne okoliczności niewymienione w tych przepisach, np. konieczność pracy zawodowej córek, nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Na poparcie swego stanowiska Kolegium powołało się na wyroki sądów administracyjnych. Powyższą decyzję Kolegium I. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej zmianę. W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez dokonanie jego wykładni w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP. W uzasadnieniu pisma wskazał, że przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretowany literalnie, nie wskazuje na możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w dalszym stopniu w innych przypadkach. Jednakże, zdaniem skarżącej, istnieje możliwość (a w pewnych przypadkach potrzeba), dokonania wykładni celowościowej normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako uzasadnienie swego stanowiska pełnomocnik przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1140/17, wyroki NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 820/17) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanej w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", w sytuacji gdy opiekę nad niepełnosprawną sprawuje wnuczka, a podjęcie się opieki przez córki niepełnosprawnej jest niemożliwe ze względu na fakt wykonywania przez nie pracy zawodowej. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...). Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Jednak w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki może być ona sprawowana wyłącznie przez skarżącą. Trudno bowiem wymagać by obie córki pracujące zawodowo i będące w wieku zbliżającym je do emerytury, zrezygnowały z pracy zawodowej z powodu opieki nad matką, tym samym umniejszając tak swoje obecne dochody – po części przeznaczane również na utrzymanie niepełnosprawnej – jak i przyszłe swoje dochody, tj. wypracowywaną emeryturę, podczas gdy skarżąca, z racji wieku, mająca przed sobą wiele lat pozwalających na wypracowanie własnego zabezpieczenia finansowego gotowa jest do sprawowania opieki nad babcią. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem E. J. i to ona może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art.71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust. 1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w okolicznościach tej sprawy organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni 17 ust.1 pkt 4 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyłożenie tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do sytuacji skarżącej przedstawionej w rozpoznawanej sprawie. Sąd przyznał radcy prawnemu, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...]zł, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu mając na względzie art. 250 ww. ustawy oraz § 2, § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).