II SA/Sz 748/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: "skarżąca" lub "strona") reprezentowanej przez adwokata, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania J. W. (dalej powoływana tez jako: "strona" lub "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. W.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 4 listopada 2020 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. W.. Wobec wcześniejszego uchylenia przez Kolegium decyzji zapadłej przed organem I instancji, organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o odmowie przyznania J. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano, że Z. W. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od [...] roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 września 2020r. Kolejną podstawą odmowy było stwierdzenie, że żona osoby niepełnosprawnej pracuje zawodowo i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Odwołując się od powyższej decyzji strona wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję zapadłą w I instancji wyjaśnił w szczególności, iż w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Wyjaśniono, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie zaś do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Jak ustaliło Kolegium, żona Z. W. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To zaś w ocenie organu odwoławczego uzasadniało odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśniono, iż z powyższego przepisu jasno wynika, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Podkreślono też, iż organ administracji nie ma wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. W ocenie Kolegium rygoryzm powyższego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. Końcowo wskazano, że skoro strona nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego ojca, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, nie zaszły bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny strony względem jej ojca przed obowiązkiem alimentacyjnym żony. Pełnomocnik strony, pismem z 7 maja 2021 r., zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania powyższych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego ze względu na swój wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej zawnioskował też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt administracyjny odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, pozostającym w związku małżeńskim. W sprawie bezspornym jest, iż Z. W. jest żonaty a jego żona, J. W., ma 54 lata i jest osobą pracującą, zatrudnioną w piekarni. W stosunku do J. W. nie orzeczono żadnego stopnia niepełnosprawności. Natomiast skarżąca jest córką Z. W., pozostaje osobą bezrobotną, która podjęła się pomagać tacie we wszystkich czynnościach życiowych po operacji serca, wymagającej długotrwałej rehabilitacji (tak: oświadczenie skarżącej z 15 lutego 2021 r.) . Materialnoprawną podstawę decyzji odmownej stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak dostrzegło Kolegium powyższy przepis ustawy do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego literalnie zalicza fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych był zmieniany przez ustawodawcę. Jednak zarówno przed jego nowelizacją, jak i po niej, nasuwał wątpliwości interpretacyjne co do zasadności przyjęcia jego wykładni literalnej jako jedynej możliwej lub dopuszczenia wykładni funkcjonalnej i celowościowej znajdujących oparcie w Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła się pojawiać celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajmowały stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzano interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130). Składy orzekające uznawały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę – należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) – nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego w prowadzonym przed organami administracji postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie (vide wyroki w sprawach: I OSK 2086/12 z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 46/13 z dnia 20 września 2013 r., II SA/Ke 106/14 z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Bk 987/12 z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 1391/12 z dnia 22 stycznia 2013 r., IV SA/Po 571/13 z dnia 14 sierpnia 2013 r. i inne, www.orzecznia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne dopuszczały możliwość wykładni celowościowej uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07 Trybunał uznał, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zmiana polegała na poszerzeniu kręgu uprawnionych do świadczenia o wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z uwagi jednak na to, że pozytywne skutki powyższej zmiany ograniczało brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w którym jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniono pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim) Trybunał Konstytucyjny postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (publ. OTK ZU 5A/2010, poz. 54). W wyniku powyższego postanowienia, ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), dokonano nowelizacji wskazanego przepisu. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (publ. P OTK-A 2010, nr 5, poz. 53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Analiza stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że w jego ocenie poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia przede wszystkim o osoby z rodziny niepełnosprawnego, aby w jak najszerszym zakresie to rodzina (dzieci, współmałżonek) sprawowały nad nim opiekę, uzasadnione jest zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), jak i z uwagi na mniejsze koszty społeczne takiego rozwiązania. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt. I OSK 46/13 (publ. www.orzecznia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych i zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni. Nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, wobec których są zobowiązane do alimentacji, jeśli niepełnosprawni pozostają w związku małżeńskim z osobą faktycznie (z uwagi na stan zdrowia lub wiek) niezdolną do zapewnienia im niezbędnej opieki, nawet nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku zstępnego osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek rodzica, a nie wyłącznie od ustalenia, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się (nie legitymuje się) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykracza poza językowe brzmienie przepisu, to jednak szersza wykładnia uzasadniona jest koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. W konsekwencji za nieuprawnioną uznać należy taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim z tego tylko powodu, że małżonek tej osoby nie legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to bez względu na to, czy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. W okolicznościach niniejszej sprawy uzupełnione postępowanie organu I instancji miało na celu, zgodnie z wytycznymi poprzedniej decyzji Kolegium, między innymi zweryfikowanie kto sprawuje opiekę na niepełnosprawnym i z jakich przyczyn nie jest ona sprawowana przez żonę. W tym zakresie skarżąca złożyła stosowne oświadczenie, w którym nie wskazała na żadne obiektywne okoliczności uniemożlwiające małżonce sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nadmieniła wprawdzie, iż u J. W. przeprowadzona została operacja [...], w związku z czym przebywała ona na zwolnieniu lekarskim, jednak nie podnosiła aby powyższe uniemożliwiało jej w sposób długotrwały sprawowanie wymaganej opieki nad mężem. Opisywany w oświadczeniu przez skaczącą fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie daje się zakwalifikować jako okoliczność powodująca przejście obowiązku alimentacyjnego na córkę, szczególnie w sytuacji, gdy z tego samego oświadczenia wynika, iż małżonka osoby niepełnosprawnej jest czynna zawodowo. Nie mogły zatem w tym zakresie odnieść skutku zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące wadliwości postępowania dowodowego, albowiem strona nie wskazywała na żadne okoliczności które wymagałyby dodatkowych wyjaśnień. Taką okolicznością nie był też wskazywany przez pełnomocnika wiek żony osoby niepełnosprawnej (tj.[...] lata) albowiem w żaden sposób nie można uznać go za podeszły. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organy administracji trafnie przyjęły w toku orzekania, iż skarżąca nie wykazała przejścia na nią obowiązku alimentacyjnego a w konsekwencji zgodnie z prawem odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Stwierdziwszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.