II SA/Sz 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę [...] zł (słownie: [...] ) obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej. Pismem z dnia [...] M.A. oraz K.J., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1, 2, 3, 5 pkt 2a, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.), oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 8, art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77), zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] w sprawie podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]. W uzasadnienie decyzji Kolegium stwierdziło, że M.A. oraz K.J. nie byli stronami w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. zatwierdzającą podział działki nr [...], wydaną na wniosek E. i H.S. oraz S. i Z.P. Skoro nie byli stronami postępowania zwykłego, to nie mogą również być stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Ponadto Kolegium uznało, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. W dniu [...] A.J. działając w imieniu M.A. oraz K.J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. We wniosku wskazał, że M.A. oraz K.J. są następcami prawnymi J.S. i P.S., gdyż na podstawie aktu notarialnego repertorium [...] nabyli będącą przedmiotem sprawy nieruchomość. Tym samym na nich przeszły wszelkie prawa i obowiązki jakie przysługiwały J.S. i P.S., w tym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale działki nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 3 K.p.a., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało specyfikę orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że M.A. oraz K.J. nie byli stronami w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]., zatwierdzającą podział działki nr [...], wydaną na wniosek E. i H.S. oraz S. i Z.P.. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do załatwianej w postępowaniu zwykłym, co oznacza, że w ramach postępowania nadzwyczajnego mogą wystąpić również inne strony oprócz tych, które brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Następnie Kolegium podało, że w doktrynie i w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc takie osoby, które wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1066/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. I OSK 1207/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 237/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 2164/92; wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1383/05; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1921/06). Jednakże Kolegium uznało, że nie mając przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zakończonym decyzją z dnia [...], M.A. oraz K.J. nie są również stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż nie posiadają własnego interesu prawnego. Kolegium wskazało również, że generalnie stroną postępowania administracyjnego jest adresat decyzji, która to decyzja ma dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku. Konieczne jest zatem skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania i tylko do nich. Interes prawny musi być interesem indywidualnym danego podmiotu (por. W. Sługiewicz, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2000 r., III CKN 268/00 – "Rejent" 2001, nr 4, s. 111). [...] Nie można się stać stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem (inną stroną) (J. Zimmerman, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95 - "OSP" 1997, nr 4, str. 83). W ocenie organu, skarżący nie wykazali istnienia w danej sprawie swojego interesu prawnego lub obowiązku a skoro M.A. i K.J. nie byli stronami postępowania zwykłego, jak również skutki stwierdzenia nieważności decyzji ich nie dotyczą, to nie mogą również być stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kolegium podało również, że ze wstępnej oceny sprawy wynika, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. M.A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: 1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, które rażąco naruszają prawo i zasady współżycia społecznego, 2) naruszenie art. 21 pkt 1, art. 31 ust. 3, art. 32 pkt 1, art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 3) rażące naruszenie art. 140, art. 222 § 2, art. 434 K.c.; 4) rażące naruszenie art. 1 ust. 1-3 i ust. 5 pkt 2a, art. 2 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez ich pominięcie; 5) rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 8, art. 10 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 26 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z nieruchomości; 6) § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości; 7) rażące naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie; 8) rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich pominięcie; 9) rażące naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez ich pominięcie; 10) rażące naruszenie art. 1, art. 3 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 8 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) poprzez ich pominięcie; 11) naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało teoretycznej, a tym samym iluzorycznej identyfikacji wnioskodawców jako ewentualnych stron postępowania. Zaprezentowana wykładnia przepisów przez Kolegium oparta został na schematyzmie i rutynie. Powołane zaś orzecznictwo w decyzjach Kolegium jest nie do przyjęcia i odnosi się do odmiennych sytuacji niż to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, która nie należy do standardowych. Skarżąca podniosła m.in., że nie można podzielić stanowiska organu, że nie będąc uczestnikiem postępowania podziałowego dz. nr [...] nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Jako następca prawny ma ona zatem prawo do zakwestionowania ww. decyzji i prawo do rozstrzygnięcia sprawy na nowo, w celu przywrócenia nieruchomości do stanu zgodnego prawem. Dalej dodała, że jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej ul. [...] i z tego względu ma interes prawny wynikający z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] ustanowiony dla skarżącej w ramach prawa pomocy pełnomocnik – radca prawny A.K. podtrzymała skargę wskazując, że M.K. posiada interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest uzasadniona, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie naruszyło przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji stała się decyzja o charakterze formalno-procesowym, rozstrzygająca kwestię legitymacji M.A. do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału działki. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyrażona w powołanym przepisie definicja strony obowiązuje zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy pochodzi on od podmiotu posiadającego przymiot strony. W przypadku negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej wnioskodawcy organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 157 § 3 K.p.a. Na tej podstawie prawnej została wydana zaskarżona decyzja. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w postępowaniu związanym ze stwierdzeniem nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Bezspornym jest, że stroną w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł być jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty były władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniach nadzwyczajnych. Nie oznacza to jednak, że następcy prawni tych osób, będący właścicielami lub użytkownikami wieczystymi tychże nieruchomości nie mogą posiadać legitymacji do wzruszenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skutecznie mogą wystąpić także następcy prawni, tj. spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, wchodząc w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1152/07). To jednak, czy i w jakich sytuacjach jest to możliwe a w jakich niedopuszczalne winien ocenić organ rozpoznający sprawę. To obowiązkiem organu, nie sądu administracyjnego, jest bowiem należyte ustalenie stanu faktycznego, przepisów które winny mieć zastosowanie oraz przeprowadzenie rozważań prowadzących do właściwego rozstrzygnięcia sprawy i jej przekonującego uzasadnienia. Składowi orzekającego z urzędu znana jest sprawa ze skargi M.A. i K.J., która została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 481/09). Przedmiotem żądania w ww. postępowaniu było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...]. Dla dokonania oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stan faktyczny i prawny nie budził wątpliwości. W wyroku swym Sąd wyraził jednoznaczne stanowisko, że M.A. i K.J. nie mogli wywodzić swojego interesu prawnego w postępowaniu mającym dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] z faktu bycia następcami prawnymi J.S. i P.S. będących współwłaścicielami działki sąsiedniej o nr [...]. Z tych względów Sąd za słuszne uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w decyzji z dnia [...], którą organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] zatwierdzającej podział działki nr [...]. Jednakże w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej M.A. opiera się na byciu następcą prawnym osób, które były stronami decyzji podziałowej działki nr [...], w wyniku której powstały działki [...]. W tym kontekście rozstrzygając sprawę Kolegium winno ocenić, czy powołanie się na następstwo prawne może dawać legitymację procesową do wzruszania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Następnie, w przypadku pozytywnej weryfikacji zaistnienia takiej przesłanki, organ powinien przystąpić do ustalenia w jakich warunkach obecny właściciel albo użytkownik wieczysty mógłby wystąpić ze skutecznym żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. czy jest to możliwe w sytuacji dysponowania jedynie częścią nieruchomości pierwotnie dzielonej (dz. nr [...]) Tak ukierunkowanych rozważań organu zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kwestii następstwa prawnego w jakikolwiek sposób. W uzasadnieniu obu wydanych decyzji organ powielił w zasadzie stanowisko zaprezentowane w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 481/09) nie dostrzegając pewnej odmienności stanu sprawy a przede wszystkim podnoszonych przez skarżącą argumentów. M.A. wraz z K.J. już na etapie wniosku o wszczęcia postępowania powołali się na fakt posiadania prawa własności działki nr [...]. Także w złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podnosiła, że swój interes prawny wywodzi z faktu nabycia działki [...], która powstała w wyniku podziału działki [...]. Na swego rodzaju schematyczne podejście przez organ do rozpoznania sprawy i brak należytej staranności wskazuje również zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akapitu (na str. [...]) odnoszącego się do wznowienia postępowania, które nie było przedmiotem postępowania. Nader lakonicznie organ ocenił także wystąpienie ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], uznając jedynie, że takowe w stosunku do skarżącej by nie wystąpiły. Takiego działania organu Sąd nie mógł ocenić jako nieistotnego uchybienia przepisom prawa. Brak należytego ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu decyzji do argumentów strony nie pozwala na stwierdzenie, czy organ podnoszone przez strony okoliczności w ogóle poddał analizie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę zapatrywania sądu w tej mierze i przy formułowaniu treści orzeczenia w sprawie uczyni to w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując, uznając za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] wobec dostrzeżonych wad natury procesowej, przede wszystkim przejawiających się w braku najważniejszych z punktu widzenia istotny sprawy rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak sentencji – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparte zostało na art. 250 ww. ustawy.