II SA/Sz 786/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 25 stycznia 2017 r. Nr XXIV/192/17 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski p o s t a n a w i a odrzucić skargę 1. W dniu 25 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Resku podjęła uchwałę nr XXIV/192/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Resko, obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie geodezyjnym S. i działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym P.. 2. W dniu 27 kwietnia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Resku wezwanie do usunięcia naruszenia z dnia 21 kwietnia 2017 r. sporządzone przez Z. P. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), w którym to wezwał on Radę Miejską w Resku do usunięcia naruszenia wynikającego z podjęcia uchwały nr XXIV/192/17 Rady Miejskiej w Resku z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski, poprzez podjęcie przez Radę Miejską uchwały w całości eliminującej z obrotu prawnego w/w uchwałę, ewentualnie zmianę treści § 2 tejże uchwały, poprzez usunięcie zapisu o "przeznaczeniu terenów o dotychczasowym użytkowaniu rolniczym na tereny rolnicze z zakazem zabudowy". 3. W dniu 25 maja 2017 r. Rada Miejska w Resku podjęła uchwałę nr XXVII/221/17 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podkreślono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Resko nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa szczegółów zagospodarowania terenu. Szczegóły te określa się bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem proponowany zapis w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest sprzeczny z zapisem studium, a jedynie uszczegółowieniem sposobu wykorzystania terenu objętego planem. 4. W dniu 26 czerwca 2017 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Resku skarga Z. P. z dnia 23 czerwca 2017 r. na uchwałę nr XXIV/192/17 Rady Miejskiej w Resku z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 w/w uchwały. Skarżący uchwale zarzucił naruszenie: a) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), poprzez wydanie na ich podstawie uchwały określającej częściowo przeznaczenie terenu objętego planem, co stanowi rażące przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach, b) art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu Skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością Skarżącego i w tym celu zakupionej, c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu Skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością Skarżącego i w tym celu zakupionej, d) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu Skarżącego możliwości pełnego korzystania z prawa własności nieruchomości Skarżącego. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że podjęcie tej uchwały spowodowało zatrzymanie procesu inwestycyjnego Skarżącego. W istocie bowiem, w sytuacji, w której plan nie został jeszcze uchwalony, ale organy gminy przystąpiły do jego sporządzenia, brak jest faktycznej możliwości wydania decyzji środowiskowej do czasu zakończenia procedury planistycznej. Nadto, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jeżeli zatem, zgodnie z intencją Rady Miejskiej w Resku w uchwalonym planie znajdzie się zapis o zakazie zabudowy, organ nie wyda decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na jej niezgodność z tak uchwalonym planem. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 iv o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawy środowiskowej), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, jej wydanie następuje między innymi przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, brak decyzji środowiskowej uniemożliwia skarżącemu uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym realizację zamierzonej inwestycji. Skarżący podkreślił, iż analiza treści przedmiotowej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że oprócz wszczęcia procedury planistycznej i określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych, Rada Miejska w Resku dokonała częściowego ustalenia przeznaczenia terenu objętego zamierzonymi działaniami planistycznymi poprzez wprowadzenie uszczegółowionego zakazu zabudowy. Zdaniem Skarżącego skutki materialnoprawne tej uchwały mogą być dwojakie i każdorazowo negatywne dla Skarżącego. Po pierwsze, skuteczne zakończenie procedury planistycznej doprowadzi o uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość Skarżącego i wprowadzającego na tej nieruchomości zakaz realizacji zaplanowanej przez Skarżącego inwestycji. Po drugie, wszczęcie i niezakończenie procedury planistycznej powoduje faktyczne zablokowanie możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toczącym się postępowaniu. W obu tych przypadkach bowiem zastosowanie znajduje art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który od decyzji środowiskowej wymaga zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawnie zagwarantowana sytuacja Skarżącego polega na możliwości uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w postaci budowy fermy norek na specjalnie zakupionej w tym celu działce, która to decyzja winna zostać wydana w oparciu o obiektywne przesłanki spełniania przez Skarżącego i jego inwestycję określonych ustawowo kryteriów. Brak takiej decyzji powoduje pozbawienie Skarżącego możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i kontynuowania inwestycji. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Resku, zgodnie z którą przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę będącą własnością Skarżącego i będącą przedmiotem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oraz zgodnie z którą przedmiotem opracowania planu będzie wprowadzenie na tereny objęte planem zakazu zabudowy, skutecznie narusza opisany wyżej interes prawny Skarżącego. Dnia 7 czerwca 2017 r. Burmistrz R. obwieścił bowiem o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zaskarżoną uchwałą i Skarżący został pozbawiony realnej możliwości kontynuowania swojej inwestycji. Decyzja środowiskowa w przedmiocie inwestycji polegającej na budowie fermy norek na obszarze objętym procedurą planistyczną nie może zostać wydana w toku tej procedury, ani nie zostanie wydana po zakończeniu procedury - uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego zakaz zabudowy. 5. W dniu 4 lipca 2017 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w R. uzupełnienie skargi na uchwałę nr XXIV/192/17 Rady Miejskiej w Resku z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołów posiedzeń Komisji Rady Miejskiej w Resku, na okoliczność naruszenia przez Radę Miejską w Resku interesu prawnego Skarżącego. 6. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuprawniona. 7. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 5a "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 8. W sprawie tej Skarżący wniósł skargę na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski, wydaną na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), czyli na akt z zakresu administracji publicznej. Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II FSK 817/14), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (...)." 9. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Z treści skargi wynika, że Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącego - jako właściciela - nie można poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie ww. art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Jednocześnie rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Podkreślić należy, że wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Merytoryczne zarzuty dotyczące przedmiotowej uchwały mogłyby być przedmiotem oceny sądu jedynie w sytuacji wykazania przez Stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego. To natomiast, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, oznacza, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu ocenić należy jako przedwczesny. Pogląd powyższy był już wypowiadany przez tutejszy Sąd, np. w orzeczeniu z dnia 17 marca 2017 r., (sygn. akt II SA/Sz 184/17, to i inne przywoływane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które następnie zostało zaaprobowane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., II OSK 1359/17). Tym samym stwierdzić należy, że Skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. 10. Brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącego naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, powoduje bezprzedmiotowość oceny postanowień uchwały, w tym w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 20 w zw. z art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, a także uniemożliwienia pełnego korzystania z prawa własności. 11. Odnosząc się z kolei do wniosków dowodowych zawartych przez Skarżącego w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r. należy stwierdzić, że są one spóźnione oraz niewnoszące niczego nowego do sprawy, a zatem wnioski te podlegały oddaleniu. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2290/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1594/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uzasadnia bowiem, aby na jego podstawie żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, które nie były podnoszone w toku postępowania administracyjnego ani też nie stanowi instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza, bo temu służą zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 225/16). 12. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił.